本期嘉賓

國務院參事室原副主任   蔣明麟

中央黨校原督學   潘云良

國務院國有資產監督管理委員會研究中心研究員   許保利

中國宏觀經濟研究院研究員、經濟體制與管理研究所學術委員會副秘書長   王琛偉

堅持黨的領導是全面深化國企改革的政治保障

主持人：完善公司治理是提升國有企業管理水平的重要途徑。目前國有企業的公司治理存在的主要問題是什么？如何解決？

王琛偉：堅持黨的領導是中國特色現代企業制度最為突出的特征，也是全面深化國企改革最為堅強的政治保障。深入實施國企改革三年行動，必須始終堅持黨對國有企業的全面領導、加強企業黨的建設不動搖。切實把黨的領導和完善公司治理統一起來，切實把企業黨組織內嵌到公司治理結構中，從體制機制上保障黨的領導作用的充分發揮。要不斷強化國有企業基層黨組織建設，持續推進黨風廉政建設和反腐敗工作，加強領導班子建設和人才隊伍建設，著力培養一支對黨忠誠、勇于創新、治企有方、興企有為、清正廉潔的高素質企業領導人員隊伍。要充分發揮黨委在企業發展中的政治核心作用，黨委主要管方向，管中央決策落實，不參與日常經營決策活動。同時，黨委要積極結合國企改革要求，做好全體職工的思想工作。要發揮地方積極性，發揮地方首創精神，各級黨委和政府要牢記搞好國有企業、搞好國有經濟的重大責任，加強對國有企業改革的組織領導，不等待、不觀望，下大決心，推動國企改革三年行動在重要領域和關鍵環節取得新成效。

潘云良：在現代管理制度建設方面，一要更新企業經營管理上舊的思想觀念，確立以市場為中心和依托的現代化管理觀念。二要實現管理組織現代化，建立市場適應性能力強的組織命令系統，健全和完善各項規章制度，徹底改變無章可循、有章不循、違章不究的現象。三要建立高水平的科研開發機構和高效率的決策機構，加強企業發展的戰略研究制定，實施明確的企業發展戰略、技術創新戰略和市場營銷戰略并根據市場變化適時調整。四要廣泛采用現代管理技術方法和手段，包括用于決策與預測、用于生產組織和計劃、用于技術和設計的現代管理方法，以及采取包括現代信息技術在內的各種先進管理手段。

蔣明麟：首先應通過合理的國企現代公司治理體制，合理處理董事會、股東大會、經理管理層、監事會各方的權限和邊界，形成各負其責、相互協調的工作機制，避免相互掣肘，決策難、難決策的被動局面。國企也是市場中按照市場經濟規律活動的經濟組織，是市場的主體，應當擯棄行政化辦事傾向，提高對市場反映的靈敏度，善于捕捉與抓住商機。要把容錯機制落實到位，既要科學決策也要敢于決策，敢于擔責。

其次必須大力提高國企人才的工作積極性和能動性，完善國企的用人制度與機制。完善董事會建設和外部董事的聘用人選與管理制度，大力推行經理管理層人員的職業經理人制度，推進經理層任期制和契約化管理；打破企業職工“體制內”與“體制外”的身份界限，全員實行市場化聘用合同制、契約制，打破鐵飯碗、鐵交椅、人為設置職工上升通道的“天花板”等計劃經濟的遺存；按照企業經營效果，完善企業職工的績效考核制度與薪酬分配制度，改變在薪酬分配上企業領導人與一線職工過大的分配差距。在探索企業職工全員持股的基礎上，在薪酬分配上，向對企業發展與經營有重要貢獻的職工給予必要傾斜。在用人制度上，要建立人員能上能下，能進能出，收入能增能減，公平、公正的激勵和約束機制。

新的歷史條件下，要繼續弘揚我國優秀企業管理經驗，使其在國企改革、增強國企內生動力和活力上發揮更大效能。要在企業黨委（黨組）的領導下，充分發揮工會和職工代表大會的作用，充分調動企業全體員工參與企業管理的積極性。通過加大深化改革企業內部管理和運行機制，調動企業各個層級職工的積極性，激發國企內在的發展動力和活力，在新發展格局中增強國企的競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力。

關鍵是企業股權結構，對策是推進混改

主持人：《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》提出，要積極穩妥深化混合所有制改革。混合所有制改革是國企改革的重要內容，一直備受關注。積極穩妥推進國企混改，要把握哪些關鍵點？

有資產吸收和組織更多的社會資本，放大國有資產的產權功能，提高其控制力、影響力和帶動力。同時又能使國有企業經營受到更多國有產權的制約，以保證國有資產運營效益的提高。

許保利：深化國有企業混合所有制改革，首先要明確其改革的對象。我國的國有企業改革就是將執行指令性計劃的國營企業改革為直接面向市場自主經營的市場競爭主體。而指令性計劃體制下的國營企業因其制度安排，是無法進入市場的，因此，必須要對其進行制度上的改革，建立適應市場競爭發展的企業制度。歷經40多年改革，指令性計劃早已被廢除，國營企業已經被國有企業所替代，國有企業已經完全走向市場，成為市場競爭主體，而且已經建立起適應市場競爭的制度安排。法人企業聯合體形式的國有企業集團，已經成為國有企業的重要組織形式，而且它已經是集團化大企業。那么，我們今天再說國有企業改革，其改革的對象就不應該再是單體的法人企業，而應該是國有企業集團。要對國有企業集團進行改革，改革的目標就是尋求一種制度安排，讓更多國有企業集團成為世界知名企業。這也是深化國有企業混合所有制改革的目的所在。

在集團作為改革對象的情況下，二級及以下層級法人企業，仍然可以繼續混合所有制改革。但只在這樣的范圍進行改革，其混合所有制企業數量增加有限，為實現體制機制轉換實行的中長期激勵、職業經理人制度、三項制度改革，有的推行起來比較難，甚至難以推行；有的即使實行了，但并未達到預期效果，還面臨其他要解決的問題。相比二級及以下層級法人企業改革，集團公司改革是相對滯后的，而它對集團整體改革又是決定性的，它的體制機制不轉變，改革不到位，就會制約旗下二級及以下層級法人企業的改革，甚至集團整體改革。

集團公司改革首先要明確集團公司是作為集團的母公司，還是視其為集團公司旗下法人企業的管理機構。顯然，應該是前者。2019年10月，為解決中央企業“總部機關化”問題，國資委召開專項整改工作視頻會議，要求各中央企業切實解決總部錯位越位、管得過多過細等問題，進一步調整機構設置，優化職能，并把這項工作與進一步整治形式主義、官僚主義結合起來，切實解決會多、文多、檢查多的問題。國資委的整治行動意味著要改變集團公司成為旗下法人企業管理機構的傾向。那么，其改變的方向是要成為集團母公司，而且，將集團公司作為集團的母公司同把集團視為集團化大企業是一致的。

將集團公司作為集團的母公司，深化國有企業混合所有制改革，對母公司產權制度做相應改革很有必要，而且已經在實踐。對于中央企業，國資委已經明確提出，其集團層面還沒有推進引入其他資本混合所有制改革的計劃。但集團層面國有全資股權多元化已經付諸實施，如國藥集團、南航集團已經引入國有資本，實現由國有獨資到國有全資多元股權的轉變。這體現了國資委對中央企業集團層面既積極推進產權制度改革，但對混合所有制改革又持非常謹慎的態度。其原因并不是操作上的問題，一些中央企業已經實現集團整體上市，集團公司、股份公司合署辦公實行的是“一塊牌子、兩套人馬”，集團公司只是一個控股股東。在這樣的中央企業，若取消集團公司，國資委直接監管上市公司，即實現母公司的混合所有制改革。

然而，目前的國資監管體制是同監管國有獨資公司相匹配的。若集團公司實行混合所有制改革，國資委直接面對的就是混合所有制母公司，其只能對混合所有制母公司的國有股權履行出資人職責。目前的國資監管體制就必須進行相應改革，這種改革難度是比較大的，將會帶來很多不確定性，因此，中央企業集團層面混合所有制改革慎重行事，是非常理性的選擇。不同于中央企業，地方國有企業集團層面混合所有制改革已經有實踐，而且取得了良好的效果。如我們熟悉的國有企業改革典型——煙臺萬華集團、鄭州煤機集團，它們的母公司都已是上市公司，母公司高管除個別成員，其他成員都持有不同數量的上市公司股權，實行職業經理人制度，真正實現了高管“市場化選聘、契約化管理”。

無論是中央企業集團公司國有全資股權多元化改革，還是地方國有企業集團公司混合所有制改革，都在改進集團公司體制機制，提升集團整體治理水平和管理水平，進而提高集團的經營效率和效益。這也是深化國有企業混合所有制改革的意義所在。當然，這些改革一定會面臨一些問題，甚至有明顯的難度，但方向是正確的。只要路正，就不怕路遠。堅持不懈，定會取得成效，達到目標。

王琛偉：在國有企業逐漸成為獨立市場主體、充分參與市場競爭的今天，缺乏企業活力仍然是嚴重阻礙國企發展的核心問題。國有企業缺乏活力的根本原因仍然要回歸到國有企業與市場機制的兼容性上，主要體現在國有企業的“委托代理”問題上。政府在行使國有產權時，既要承擔出資人職能，又要行使監管職能，在很多時候政府還要“親自”干預企業投資、經營活動，這就使得原本應該對市場負責的國有企業轉而變成主要對有關政府部門負責，市場變化難以對企業決策者形成應有的激勵作用，企業缺乏根據市場變化及時調整生產經營活動的直接動力。深入實施國企改革三年行動，必須直面國有企業“委托代理”問題，從根本上構建解決這一問題的體制機制，切實增強國有企業發展活力。

國企改革三年行動方案指出，要根據不同企業功能定位，合理設計和調整優化混合所有制企業股權結構。這一部署很有可能在探索解決國有企業“委托代理”問題的方向上邁出重要一步。混合所有制改革的關鍵并非讓企業國有股份一定要降到多少比例以下，而是在于通過混改，打造一支能夠直接感受、直接應對市場變化的決策、管理團隊。只要這個決策、管理團隊能夠直接感受到市場激勵，并按照市場規則將企業利益最大化，這個企業就能夠有效避免“委托代理”問題，從而表現出強勁的發展活力。

抓住企業股權結構這個關鍵和核心，是解決國有企業“委托代理”問題的治本之策。圍繞這一核心問題，深入推動混合所有制改革的關鍵點在于，在混合所有制改革中，不設民營資本股權比例限制，不堅持國有控股地位，而是要以激發企業活力、提高營利能力為目標，積極探索多種股權結構和企業經營形式，包括官辦民營、設立特殊法人等，并從財務監督等方面加強對國企的考核監管。

具體而言：一是企業決策、管理團隊均要從非國有資產所有者中產生，董事長、總經理及管理團隊持有一定比例股份。確保決策、管理層按照市場經濟要求決策和經營管理。二是國有股是優先股，不參與企業運營和決策。無論國有股比例多高，即使超過50%，代表國有資產所有者的國資委也不再參與企業決策、管理團隊建設和人員安排。國資委僅僅負責國資監管和重大資產處置，確保國有資產不流失。三是企業收益分配和經營性損失承擔均嚴格以股權比例為依據。企業經營性損失中國有股份應承擔的損失部分，不能強加給決策、管理團隊。四是放寬對混合所有制企業的管制，在國有與非國有股份比例不變的情況下，應該取消對非國有股份的持股人數、股東持股比例限制。五是加強政府監管，防止混合所有制企業在市場競爭中產生市場壟斷，創造有利于各種所有制企業公平競爭的市場環境。六是分步實施、穩妥推進混合所有制改革，首先在國有企業二三級子公司探索推進，之后向地方國企總部推開，最后根據不同企業實際情況，充分考慮央企的特殊作用，“一企一策”確定央企總部如何改革。

潘云良：產權制度改革是國有企業建立現代企業制度的關鍵。一要理順國有企業產權關系，處理好國家所有權與企業法人財產權的關系。二要建立經營者的所有權制約機制。兩權分離后，國有資產所有者的利益仍要在企業經營者那里得到實現。為此必須建立一套能保證國有資產在真正具有經營才能的人手上經營、能明晰企業應負的國有資產保值與增值的責任、能對經營者“用腳投票”等所有權相制約的機制。三要明確產權關系上的自負盈虧責任。目前國有企業的自負盈虧主要限于收入分配上，而在產權關系上仍有許多虧損企業把債務包袱推給國家或者拖欠其他企業的債務，國家實際上為企業承擔著無限責任。產權制度改革是要在產權關系上明確企業承擔的債務責任和破產責任，當企業破產時，國家應只以投入企業的資本額為限承擔有限責任。四要在明晰企業產權關系的基礎上，建立和完善產權市場。國有企業進入產權市場可以使一定量的國

減少的是政府干預，增強的是國資監管

主持人：新一輪國企改革應著力解決哪些問題，以促進國有企業與其他市場經濟體融合發展？

王琛偉：如何界定政府在國資國企改革中的職能定位，是關系到國企改革能否持續深化的深層體制問題，也是新一輪國企改革必須面對的關鍵問題。政府對國有企業的行政干預過多，必然造成政企不分、政資不分，使企業的市場主體作用難以充分發揮。深化國有企業改革，必須管住束縛國企發展的“有形之手”，政府不能再過多干預企業微觀市場行為，而應逐步向企業出資人、規制制定者、行業監管者轉變，切實做到政府職能不越位、不缺位、不錯位，創造公平競爭的市場環境。

政府干預要“退”。一方面，降低企業中的國有資產比重，減少政府直接干預的產權基礎。政府只按照投資份額，依法對全資、控股及參股企業行使出資人職責，享有資本收益、重大決策和選聘經營管理者等權利，但不介入企業日常經營活動。另一方面，政府只負責監管國有資產保值增值，防止國有資產流失。另外，還要嚴格限制權力涉足市場，把政府管理社會的職能和管理資產的職能相分離，堅決杜絕“尋租”造成的國有資產流失。

國資監管要“進”。核心是從“以管資產為主”向“以管資本為主”轉變，把國資監管重點聚焦到管好資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全上來。弱化企業“國有”特征，除極少數必須由國有獨資經營的企業外，絕大多數企業國有資產都以國有資本形式持有、經營和管理，使國有企業與民營企業在勞動、管理、技術、人才、資本等方面，平等使用生產要素。創新國有資本監管方式，理順國有資產監督管理機構與國有企業的關系，推進政府公共管理職能、國有企業出資人職能與國有企業經營管理職能分開。

投資運營職能要“立”。深化國企改革，必須同時改革國有資本授權經營體制，建立國有資本投資、運營公司，由國有資產監管機構授權國有資本投資、運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責。要讓國資監管機構以“監”為主，國有資本投資、運營公司以“管”為主，企業自身以經營為主，三者職責分明、相輔相成。國有資產監管機構不再直接對監管企業發出指令，而是主要通過國有資本投資、運營公司這個平臺，按照規范的法人治理結構，以“市場化”的方式傳導至企業，避免政府對企業的直接干預。

潘云良：國企現代組織制度改革應著手解決以下問題。一要改革政府管理職能和管理體制，真正做到政企分開。二是國有企業組織制度改革的重點是建立公司制企業，為此，必須建立符合市場經濟規律和我國國情的企業領導體制與組織管理制度。三要從根本上解決哪些人由政府管、政府怎樣激勵與約束，哪些人由市場選以及市場怎樣激勵與約束的問題。