摘 要:村鎮是鄉村振興的根基，但傳統的鄉村治理格局如今卻面臨基層行政區劃建制不合理、管理幅度失當、資源配置受限等問題。其中，四川省由于歷史、地理和制度等原因，情況尤為突出。2019年以來，四川省以基層行政區劃優化設置推動多領域改革，實現頂層規劃與基層格局的協同耦合、上位推動和基層成長的互促共進、戰略基點和基層實感的內在統一，對全國其他區域的鄉村振興實踐具有重要啟示意義。

關鍵詞:鄉村振興 行政區劃 行政建制 改革創新

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

全面推進鄉村振興是關系我國長遠發展和人民群眾根本利益的重大戰略。有效推進鄉村振興需要進行多領域改革與不斷創新，行政區劃在其中發揮著至關重要的作用。

行政區劃是治國理政的基礎性制度框架，形塑了我國城鄉基層治理的空間格局。長期以來，我國鄉村地區的主要基層行政區劃建制類型，脫胎于傳統農業生產和農村生活，在現代化進程中的不適應性日益明顯。例如，隨著農民進城，部分鎮村人口數量正在減少，管理幅度和行政效率的矛盾日漸突出；又如，鄉村公共服務設施配置通過“社區化”方式進行布局，服務供給效率不斷提高，但社區與政區的關系仍然是困擾基層民生服務的重要問題。

其中，四川省由于歷史、地理和制度等原因，曾是上述問題比較集中的省份之一。為優化鄉村治理格局，推進鄉村全面振興，2019年以來，四川省開展鄉鎮行政區劃與村級建制調整“兩項改革”，以基層行政區劃及村級建制的優化為先導，進一步完善鄉村振興的治理基礎；此后又在2021年初，進一步部署實施“后半篇”文章，著力推動改革紅利在全省域、多領域充分釋放。

四川省的“兩項改革”不同于以往的鄉鎮撤并，而是以行政建制體系的結構化改革為突破口，加強綜合改革的系統集成，形成基層治理改革“組合拳”。這次調整不僅對鄉鎮行政區劃和行政村設置進行了充分論證，還對產業發展、城鎮布局、公共服務、基層治理等方面進行了統籌考慮，從而成為一項全局性、綜合性、歷史性、攻堅性改革，對全國特別是中西部地區全面推進鄉村振興具有重要的參考借鑒價值。

筑牢空間體系基礎，增強頂層規劃與基層格局的協同耦合

行政區劃與城鎮體系、區域格局等緊密相關，在國家治理格局下發揮基礎性作用。改革開放以來，經濟發達地區通過合理穩妥有序的行政區劃調整強有力地釋放了發展潛能。盡管行政區劃對區域空間格局重塑具有重要意義已成共識，但相對區縣而言，鄉鎮等基層行政區劃對空間戰略的重要性卻往往被忽視。

表面上看，基層政區建制影響較小，但實際上，區域和城市發展不僅需要通過區縣一級的行政區劃調整、優化整體布局，還需要通過將基層政區建制在更精細的尺度上形塑城鄉發展的局部格局。倘若沒有基層政區建制優化的堅實支撐，許多高層次空間戰略容易流于形式，而倘若缺乏高層次空間戰略的統籌考量，基層政區建制優化的戰略價值也將會大打折扣。

四川省推動實施的“兩項改革”，符合空間結構重塑的多重需求，實現了頂層規劃與基層格局的協同耦合，體現出重要的戰略價值和實踐意義。“兩項改革”在完善空間治理體系方面的核心突破在于，通過系統謀劃，實現了省、市、縣空間戰略的邏輯統一。

在省級層面，四川省以全省統一的“一干多支、五區協同”戰略部署為總體指引，其中，“一干”是指支持成都加快建設全面體現新發展理念的國家中心城市，充分發揮成都引領輻射帶動作用，“多支”是指推動環成都經濟圈、川南經濟區、川東北經濟區、攀西經濟區競相發展，形成“五區協同”的發展格局。在設區市和縣級層面，四川省以基層行政區劃重組為契機，系統優化市域空間格局，解決長期困擾地方發展的空間問題。“兩項改革”實施完成后，許多地方抓住編制國土空間規劃和“十四五”規劃的契機，將改革成果在空間上進一步沉淀下來，穩步形成適度均衡的新型城鎮化空間格局。

這次調整后，四川全省共減少鄉鎮（街道）1509個、建制村18429個，全省鄉鎮（街道）、建制村的減幅分別達32.7%、40.55%，在短期內實現了大規模變革。科學合理的空間規劃工作讓“兩項改革”不流于村鎮數量的簡單增減，而是有的放矢地聚焦于空間梳理。

從數量上看，“兩項改革”前，四川省鄉鎮（街道）數量居全國第一，平均每萬平方公里設近95個鄉鎮街，縣級政區轄鄉鎮街平均多達25個，密度遠高于全國平均水平，1萬人以下的鄉鎮多達1500余個；鄉鎮下轄的村散而小，空心化問題比較突出。“兩項改革”后，鄉鎮行政區的空間布局得到顯著優化，鄉級政區平均戶籍人口由1.8萬人增至2.93萬人，平均幅員面積由106平方公里增至156.7平方公里。成都等中心城市的村（社區）人口規模基本上與廣州、杭州等城市相當，有助于按照更高標準提高城鄉建設總體水平，打造區域增長極。

從內在質量上看，“兩項改革”極大優化了生產力布局。以往基層行政區劃設置不合理，縣（市）和鄉鎮在產業發展布局上面臨發展空間不足、產業同質競爭、項目低效投入等問題。同時，與全國不少地方類似，許多開發區按相應級別行使行政管理職權，代管部分地域，與行政區職能形成交叉，產生不同程度的矛盾和沖突，行政區管理和運行遭遇諸多困難。通過“兩項改革”，四川省順應人口流動和產業特色化、規模化發展趨勢，著力打破制約產業發展的建制壁壘和地域限制，將地緣相近、產業相似、發展相融的建制村進行優化調整，具有發展潛力的地方產業空間得以拓展，并通過資源要素整合、閑置資產盤活等方式，壯大集體經濟，帶動群眾增收。

筑牢行政體系基礎，實現上位推動和基層成長的互促共進

優化國家行政體系是全面建設社會主義現代化國家的必然要求，基層行政體制的全面建立和有效運轉是新中國成立以來維護基層穩定、激發基層活力的關鍵所在。

以往的村鎮基層行政體制，是與當時的生產生活形態相適應，也與當時的行政管理技術及能力相匹配的。但中國特色社會主義進入新時代以來，工業化和城鎮化雙輪驅動已經深刻改變了城鄉基層的基本樣態，碎片化的鄉鎮基層行政體制難以適應鄉村發展的巨大變化。同時，隨著道路交通、公共服務和信息基礎設施建設，特別是數字化建設逐步向鄉村拓展，對基層行政管理能力的要求遠高于以往。這一問題在四川尤為突出，四川的村鎮行政建制形態缺乏整合、數量過多，且四川是勞務輸出大省，隨著城鎮化水平的快速提升，對行政體制改革的需求十分迫切。

基層行政體制改革并非易事，普遍面臨上位推動和基層成長的“兩難”。上位推動具備統籌全局的視野、資源和能力等優勢，但對于一些內部差異較大的省份來說，很難形成通行性方案，而與地域實際狀況疏離的方案又難以取得實際效果。基層成長的優勢在于能夠形成體現本地特色的針對性方案，但僅靠基層自身力量又難以推動系統變革。因此，近年基層改革工作大多針對經濟強鎮和人口大鎮，對于更大范圍的基層行政體制優化，則缺乏相對系統性、整體性的調整。

四川“兩項改革”推動了基層治理體系的革命性重塑，不僅通過做“加減法”實現了行政編制資源的優化配置，而且通過為基層治理體系做“乘法”，實現了深度重構和行政效能的全面提升，強有力地激發了基層發展新活力。

一方面，為基層組織增強了新生力量。人才是基層治理的寶貴資源，但許多地方存在鄉鎮干部“官多兵少”、機構空轉和村干部老齡化、文化偏低等老大難問題。對此，四川統籌調配被撤并的鄉鎮編制，著力培養選拔優秀年輕干部。“兩項改革”后，全省村干部總量減少5.1萬名，村黨組織書記平均年齡下降3.9歲，大專及以上學歷提高7.1個百分點，優秀農民工占比達到53.7%。基層干部隊伍的來源結構明顯改善，具備大專及以上學歷的村（社區）黨組織書記占比大幅提升，具有社會治理、鄉村旅游、電子商務等專業背景的村（社區）黨組織書記占比普遍提高。

另一方面，為基層治理提供了新生資源。集體資產是基層行政體制改革的敏感問題。在“兩項改革”過程中，四川省將破解農村發展的深層次矛盾作為重要指引，為基層發展注入新生資源，以發展壯大農村集體經濟作為重要抓手之一，成為貫穿改革全過程的重點。四川省堅持尊重歷史、承認差別，通過直接合并、股份合作、聯合經營、逐步過渡等多種方式，穩步推進農村集體經濟整合；下一步還將明晰產權、依法賦權，創新機制、規范運行，為壯大農村集體經濟注入動力活力。

筑牢服務體系基礎，促進戰略基點和基層實感的內在統一

滿足人民群眾對美好生活的向往，是新發展階段全面推進鄉村振興的重要出發點。在推進鄉村振興的過程中，方案、方式和程序等細微差異都可能為人民帶來不同感受，稍有不慎，就難以得到群眾的充分認同，甚至遭遇波折。

四川省能以空前規模和力度推動“兩項改革”，實現“風平浪靜，波瀾不驚，穩定超出預期”，關鍵在于將以人民為中心的發展思想深入貫徹到改革推進的全過程、各環節乃至每個細節，推動戰略基點和基層實感的內在統一。

在改革前，充分尊重群眾意愿。四川省在實施改革之前，就堅持“充分尊重民意”，不搞大撤大并，不以“數字論英雄”；堅持“因地制宜”，宜撤則撤、宜并則并，科學合理設定目標減幅數，防止“一刀切”。用近1年時間，在省、市、縣、鎮、村五級進行充分調研。在省級層面，選擇代表不同類型的3個市和3個縣先行試點，在試點取得成功的基礎上再向全省范圍推廣；在市縣層面，廣泛聽取公眾訴求，多個市縣形成了數萬份問卷和意見表；在鎮村層面，利用“壩壩會”“諸葛會”等多種形式，既充分傾聽普通群眾的心聲，也發揮宣傳溝通改革方案的作用。

在改革中，充分保障人民利益。四川省在“兩項改革”中堅持做到“宜留則留、宜調則調、宜改則改，不搞大呼隆、一刀切”，始終強調“順向調整”的重要原則，即順應新型城鎮化和鄉村振興發展演進之“向”，順應產業、人口、交通等要素流動之“向”，順應人民群眾對美好生活新期待之“向”，順應“人往高處走”的人心之“向”。全省各地推動縣城周邊的鎮村往縣城并、山上的往山下并、溝里的往溝外并、交通閉塞的往便捷的地方并、經濟欠發達的往經濟較發達的地區并、公共服務配套差的往配套好的地區并、自然條件較差的往條件較好的地區并、存在洪澇地質災害隱患的往環境安全的地方并。“順向調整”的關鍵是順民心民意，通過保障群眾利益贏得群眾滿意。

改革后，充分提升民生服務。“兩項改革”涉及廣大群眾的切身利益，四川高度重視民生服務體系的系統重構，真正讓改革惠及城鄉群眾，努力解決以往由于行政建置分散導致的公共服務資源稀疏薄弱等問題。特別是在農村地區，村級建制調整改革后，單個村的可用財力得到增加，使用效率不高的村級陣地可以得到整合，從而使公共服務資源可以在更大范圍進行優化配置，確保群眾當期利益不受損、長遠利益有保障。

更重要的是，四川省以“兩項改革”為契機，推動實現政務服務優化提升，進一步增強服務管理能力，加快提升城市治理精細化水平。例如，有的地方推進審批服務便民化，完善綜合便民服務功能，設置智慧服務終端，打造就近能辦、多點可辦、少跑快辦的“一門式辦理”，以實現“一網通辦”為目標，構建市、縣、鄉、村四級一體在線政務服務體系；有的地方深入推進街鎮管理體制扁平化、職能管理精細化、審批服務便民化、基層治理智能化、資源配置集約化；有的地方利用數據挖掘、數據分析、數據應用等技術，推動各項業務的開展，形成“大數據+綜合執法”模式，大力提升管理水平和執法效率，建立監督有效、數據通暢、保障有力和全域覆蓋的行政執法綜合信息化體系，為推進執法體制改革探索出新的路徑和方法。

結語

全面推進鄉村振興、夯實國家治理現代化的鎮村基礎，必須構建與之相適應的行政區劃體系與體制。四川省的改革經驗表明，村鎮基層行政區劃改革不僅可以實現行政建制數量的整合精簡，更可以推動全面深化改革。通過整體謀劃、系統改革、集成創新，有利于破解制約發展的結構性、制度性瓶頸，重塑鄉村經濟和治理版圖，加強農村基層政權和基層組織建設，從而為鞏固脫貧攻堅成果、促進鄉村全面振興、推動縣域經濟高質量發展、實現全體人民共同富裕構建更完善的基礎。

【本文作者 林拓，華東師范大學當代中國政治發展戰略研究所教授；虞陽，上海中創產業創新研究中心城市研究部主任、副研究員】

參考文獻

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責編：臧雪文

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