摘 要:推動城鄉融合發展，才能解決城鄉發展不平衡和鄉村發展不充分問題，從而促進城鄉發展一體化，實現鄉村全面振興。為此，需要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，推動鄉風文明建設，激發鄉村治理內生動力，為實現鄉村社會發展和農村現代化奠定穩定的社區基礎，并在“城鄉中國”時代，推動村莊再組織化。
關鍵詞:城鄉融合發展 鄉村振興 鄉風文明 治理有效
【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A
城鄉融合發展，來自于統籌城鄉發展的理論與實踐。關于城鄉統籌，西方思想中最早見于空想社會主義理論，如圣西門的城鄉社會平等觀、傅立葉的“法郎吉”與“和諧社會”、歐文的“理性的社會制度”與“共產主義新村”等等。在中國，城鄉融合發展的思想萌發于20世紀50年代。1956年4月，毛澤東在《論十大關系》一文中，提出了注重農業與工業、鄉村與城市相互協調的觀點。但之后實踐中卻是長時期貫徹工業化和城市化優先的政策。直到2002年黨的十六大報告中，才第一次正式提出了“統籌城鄉發展”這一概念。2008年黨的十七屆三中全會，明確提出要建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度。黨的十八大后，習近平總書記提出“小康不小康，關鍵看老鄉”，“沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會”。城鄉統籌發展，開始步入新時代。2021年4月，國家發展改革委印發了《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，提出加快推進城鄉融合發展。要求以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，堅持以工補農、以城帶鄉，推進城鄉要素雙向自由流動和公共資源合理配置，以11個國家城鄉融合發展試驗區為突破口，推動體制機制改革和政策舉措落實落地。通過推動建立城鄉統一銜接的經濟社會制度，就可以逐步消除制度的二元狀態，減少農村資源的過度流失，為鄉村帶來更多的發展機會。
城鄉融合發展的時代背景
伴隨改革開放以來經濟社會發展的長足進步，中國已經進入高質量發展的新階段。在打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會后，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接成為新任務。在這一特定的歷史時期，著力解決城鄉發展不協調、農村發展不充分問題，就要破除城鄉二元體制，提高城鄉發展一體化程度。在城鄉融合發展中釋放經濟增長潛力，推動農村經濟、政治、社會、文化和生態文明建設走向均衡發展。中國獨特的二元分割結構，是從計劃經濟轉換而來的。隨著經濟發展進入新階段，必然要打破城鄉二元結構，建立健全城鄉融合發展機制，促進經濟社會的可持續發展。新時期討論城鄉融合發展，需要兼顧兩個基本背景：一是全面建成小康社會這一百年目標的如期實現，二是國家整體經濟實力明顯增強，有能力有條件將公共財政更多地惠及大眾。
城鄉融合發展追求城鄉共生共榮，要求實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化、城鄉產業發展融合化。推動城鄉融合發展，一方面需要通過政府和市場這兩種資源配置方式，使得城鄉生產要素和城鄉商品服務在城鄉空間上均衡配置，在時間上具有可持續性；另一方面，需要鄉村的“硬件”建設與“軟件”建設并舉，這需要政府、市場與社會大三角關系協調、齊抓并重，推動城鄉基礎設施和基礎公共服務的均等化，開展健康、科學的科教娛樂活動，推動鄉風文明的形成，促進農民自立、文明意識的養成，變傳統的被動管理為新型的主動自我治理，為全面推進鄉村振興打下良好的現實基礎與制度基礎。
筆者此前曾論證，城鄉一體化不是消滅農村，不是把農民連根拔起，而是要正視中國未來百年內都要面臨城鄉二元結構長期存在的基本事實，討論如何由抽取型、隔離性的二元結構，變為良性的互助型、開放性的二元結構，將二元對立變為和諧共存。小規模農業和大量人口生活在農村，是中國近百年內都不會改變的基本事實。統籌城鄉發展，是長時期的戰略性任務，在城鄉一體化進程中，城鎮化和逆城鎮化潮流已同時出現，需要以就地村鎮化來推動多元城市生態的形成。全面協調推動城鄉建設，才能真正統籌好城鄉關系，破解城鄉二元結構難題。在此基礎上，本文將在城鄉中國的基本背景下，論證推動城鄉融合發展能夠促進鄉風文明和治理有效。
中國已經進入“城鄉中國”時代
20世紀40年代，費孝通先生提出了“鄉土中國”命題，他指出“從基層上看去，中國社會是鄉土性的……鄉村里的人口似乎是附著在土上的，一代一代的下去，不太有變動……鄉土社會在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會。常態的生活是終老是鄉……這是一個‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會”。他從熟人社會、差序格局、禮制秩序、無訟政治等角度對這一社會形態進行解釋。費孝通的“鄉土中國”命題，內涵至少有三個方面：一是鄉村人口占絕大多數；二是農民生產的土地粘著；三是社會生活的終老是鄉。當時，中國的城市化率不足10%，到了八十年代《鄉土中國》一書重版之時，中國的城鎮化率也不過20%，當時的制度之下，城鄉之間的各個大門都關得嚴嚴實實，城鄉分割體制難以打破。
但是，在21世紀的前二十年，費孝通先生提出的“鄉土中國”三個內涵已經大幅轉變：一是鄉村人口不再占絕大多數，而是城鄉各半；二是農民生產不再以土地產出為主，而是收入多元化；三是社會生活已經高度流動，不再終老是鄉。中國社會已經從城鄉隔離條件下的“鄉土中國”，轉變為城鄉互動基礎上的“城鄉中國”。
“城鄉中國”時代已經到來，這使得生產要素從由鄉到城的單向流動，轉變為由城到鄉的反向流動，再轉變為城鄉要素雙向互動。近些年，國家政策鼓勵引導人才、資金等回流鄉村。自2007年，中央一號文件提出鼓勵農民工返鄉創業起，2009、2010年中央一號文件再提鼓勵回流，2015、2016年國務院辦公廳分別印發了《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》。2020年初，國家發展改革委等19個部門聯合印發《關于推動返鄉入鄉創業高質量發展的意見》。2021年中央一號文件，進一步提出“鼓勵地方建設返鄉入鄉創業園和孵化實訓基地”。
中央如此密集聯合出臺推動返鄉入鄉創業政策，為促進城鄉要素雙向流動提供了足夠的政策支持。在資金上，2013年中央一號文件首次提出“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”，并且在此后連續八年的中央一號文件中再提，鼓勵投資的范圍也不斷擴大。當大量農村人口“離土又離鄉”時，工商資本也以其特有的敏銳性，看到了農村以土地為主的資源型資產的巨大價值，以及資源要素再定價的巨大升值空間，同時也看到了農村正金字塔型的產業結構對日益增長的城市人口以及人們美好生活需要的重要價值，率先進行了由城市到鄉村的要素流動。伴隨著工商資本下鄉，人才、技術、先進的管理理念等也不斷注入鄉村，市民下鄉也成為一種新潮流。城鄉中國時代的城鄉良性互動，為推動城鄉融合發展，促進鄉風文明和治理有效，提供了新的時代背景。
以城鄉融合發展促進鄉風文明
鄉風文明的具體表現。鄉風文明本質上是農村精神文明建設，其內容包括文化、風俗、法治、社會治安等諸多方面。鄉風文明建設具體表現為農民在思想觀念、道德規范、知識水平、素質修養、行為方式以及人與人、人與社會、人與自然的關系等方面繼承和發揚民族文化的優良傳統，并不斷有所創新，形成的積極、健康、向上的文化內涵、社會風氣和精神面貌。
鄉風文明的總體要求。鄉風文明就是通過發展教育、文化、衛生和體育等各項社會事業，提高農民的思想、文化、道德水平，形成崇尚文明、崇尚科學、健康向上的社會風氣，推動和引導廣大農民樹立適應建設社會主義新農村的思想觀念和文明意識，養成科學文明的生活方式，提高整體素質，培養造就有文化、會經營的新型農民，在推動文化產業發展的同時，能夠有效增加農民的就業機會，促進經濟效益和社會效益的提高。
以城鄉融合發展促鄉風文明的實現路徑。近年來，中國不斷加大對農村各項事業的扶持力度，在全面攻堅脫貧、推動農業產業發展、完善農村基礎設施等方面取得良好成效，但鄉風文明建設也需同步推進。加大城鄉融合發展力度，形成與當下鄉村建設相適應的文明鄉風，需要從以下三個方面著力：
首先，通過城鄉融合發展，為鄉村提供發展契機，夯實建設文明鄉村的物質基礎。從國際經驗來看，日本圍繞“六次產業”[1]發展戰略，延長產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，能夠增加農民收入，以此縮小城鄉收入差距、推動城鄉融合發展；在印度的克拉拉邦，當地通過加大財政投入，支持農村基礎設施建設，推動知識分子與農民群體建立緊密聯系，發揮知識分子在傳播知識、提升農村生產技術、生活水平等方面的作用。這表明，城鄉融合發展一方面可以有效挖掘農村資源的多重價值，提升鄉村資源的附加值，另一方面可以推動城市優勢資源反哺農村，在完善鄉村基礎設施的同時，為村莊發展提供智力支撐。
其次，統籌城鄉文化事業的發展以培育文明鄉風。通過統籌城鄉教育事業的發展推動城鄉教育均等化，提高農民知識文化水平，積極培育鄉村建設所需人才；通過統籌城鄉公共文化活動，帶動農民積極學習傳統文化，并將其運用到現實生活中；通過建設社區活動中心、豐富社區文化活動來促進社區內部文化交流，提高社區凝聚力和文化認同感。
最后，強化鄉村制度建設，基于地方文化和基層民俗挖掘總結符合鄉村實際的治理經驗，構建鄉風文明建設的長效機制，尋求文明鄉風與有序治理的相互促進。
以城鄉融合發展促進治理有效
治理有效的具體表現。當前，隨著我國農村經濟社會改革的進一步深化，農村基層治理的生態發生了深刻改變，如民主管理出現真空，管理體系難以整合，信息化程度提高、干群能力不足凸顯，社區化服務推進、行政化管理加重、體制機制錯位失調，法治化建設滯后等，這為農村的有效治理帶來了新的挑戰和問題。在此背景下，鄉村治理有效要求治理的民主性、科學性，在擴大有序民主、健全農村民主管理聯動制度的同時，推進民主管理的科學發展和基層治理能力的提升，完善多元參與的農村基層治理體制。
治理有效的總體要求。鄉村治理有效的總體要求表現在：推進城鄉一體化、構建融合統一的基層群眾自治體系，加大財政支持、加快多元投入的農村社區建設機制，激發社會活力、建構同心多圓的農村民主管理生態。此外，實現鄉村治理有效還應該加強頂層設計，形成科學有效的基層社會治理戰略，有效帶動產業振興、提高農民就業、促進農民增收、推動治理有效的良性循環。
以城鄉融合發展促治理有效的實現路徑。以治理有效促城鄉融合發展，需要從以下三個方面著力：第一，立足于鄉村治理的社會底盤完善鄉村治理制度。鄉村治理底盤包括農民的互助合作能力、村莊的道德意識、倫理的維護機制等諸多方面。鄉村治理需要基于鄉村已有規范，挖掘與之相適應的鄉村治理經驗，這不僅有著低成本、高實效的優勢，而且是實現鄉村社會的善治、維護農村社會穩定發展的關鍵。第二，致力于鄉村自主治理能力的提升。自上而下的外推型社會治理動力機制，容易導致農民主體性缺失，自下而上的村民自治，也面臨著內生力不足的問題，因此應該通過多樣化的社區活動，增加社區成員參與度，加強農民參政和經濟自決的能力，提升社區自主治理水平。第三，開展地域中心管理，實現城鄉基層治理在組織體系、方式、資源等方面趨同化和一體化。一方面，政府可以加強農民合作組織的建立、技術人員對鄉村的支持等，提升當地生產生活水平的技術；另一方面，政府可以發揮村委會、新鄉賢等鄉村建設的核心領導者的作用，積極決定、組織、實施各村的建設行動，培育自立、自助和文明的新型村莊。
“村子強不強，要看領頭羊。”鄉村振興戰略實施中，黨領導農村工作的體制機制在不斷完善，“黨政一把手是第一責任人，五級書記抓鄉村振興。”在黨政同責的政治要求下，鄉村基層干部處在鄉村振興第一線，是最基礎、最堅實的力量。提綱挈領，抓牢村莊領頭羊的工作，就能在城鄉融合發展過程中，促進村莊再組織化，促進鄉村治理體系逐步完善。
新發展階段下，推動城鄉融合發展，鄉村再組織化既有必要，也有可能。需要在城鄉融合發展過程中，通過將低組織化的農村，進行再組織化，才能更好推進鄉風文明和治理有效，實現鄉村全面振興和農村現代化。
【本文作者為中國人民大學農業與農村發展學院教授；本文受國家社科基金重大項目“食品安全社會共治與跨界合作機制研究”（20&ZD116）資助；中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生馬薈對本文亦有貢獻】
注釋
[1]日本學者今村奈良臣在研究產業融合時提出了“六次產業”的概念，所謂“六次產業”即指既要發揮傳統一、二、三產業“1+2+3”的加法效應，又要發揮其“1×2×3”的乘法效應。其對城鄉融合發展的意義在于延長產業鏈，提升價值鏈，完善利益鏈。通過增加農產品附加值，挖掘農業多功能性，實現價值增值。
參考文獻
[1]周立：《新型城鄉關系與中國的城鎮化道路——對城鄉二元結構本質問題的再思考》，《人民論壇·學術前沿》，2016年第8期。
[2]周立：《從鄉土中國到城鄉中國》，《福建日報》，2018年6月27日。
[3]劉守英、王一鴿：《從鄉土中國到城鄉中國——中國轉型的鄉村變遷視角》，《管理世界》，2018年第10期。
責編：蔡圣楠
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