【摘要】從公共管理的角度看，“內卷化”是指國家政權擴張以及現代化過程中基層機構增設和運行效益下降的現象。由于條塊分割、權責失衡、管理中心下移等因素影響，當前社區治理中也出現了“改而不變”“忙而無用”“假象繁榮”“空殼懸浮”等內卷化的困境和危機。為了突破社區治理內卷化，必須放權賦能、重建“善治型”社區文化網絡，必須減負提質、重構“在地化”社區工作隊伍，必須增效聯動、重塑“信息化”社區治理新格局。

【關鍵詞】社區治理 內卷化 特征 突破 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

“內卷化”作為一種現象，引起了網友的廣泛討論，一些人認為，人人皆可卷，萬物皆可卷，內卷是一種無聲的悲哀，內卷化是一種非理性的內部競爭、內部消耗或停滯不前。網絡輿論是民意的“晴雨表”和社會的“黏合劑”，人們狂熱地討論“內卷化”“打工人”等社會現象的同時，其目的是試圖通過自我矮化來贏得群體心理優勢，試圖通過自我嘲諷來緩解焦慮。內卷化告訴我們，精細、復雜、講究不等于高級，更不等于先進，只有不斷突破、創新和創造，才能學習和掌握真正新的東西。反觀當前城鄉社區治理，由于條塊分割、權責失衡、管理重心下移等因素影響，社區治理中也出現了“改而不變”“忙而無用”“行政有效、治理無效”等內卷化現象。為此，我們迫切需要研判當前城鄉社區治理“內卷化”的表征及其特點。

社區治理“內卷化”的表征及其特點

內卷化的核心是沒有發展的增長，或者要付出精細化和過密化的努力才能獲得少許的增長。學者杜贊奇認為近代化過程中國家政權的擴張應當建立在提高舊有或新增機構效益的基礎之上，否則僅靠復制或擴大舊有的國家與社會的關系來擴大其行政職能，就會陷入內卷化陷阱。杜贊奇指出，在政權內卷化的過程中，政權的正式機構和非正式機構同步增長，贏利性經紀人和保護性經紀人同步在場，但國家政權無法控制這些非正式機構，并且保護性經紀人逐步向贏利性經紀人退化。國家政權內卷化在財政方面的最充分表現，就是國家財政每增加一分，都伴隨著非正式機構收入的增加，而國家對這些機構缺乏控制力。在20世紀前半期的中國，人均國民收入并未增長的情況下盲目擴大政府機構所帶來的財政壓力十分明顯，這種壓力使國家政權向基層的延伸并導致國家政權內卷化。

杜贊奇的國家政權向基層延伸并導致內卷化的理論，關于農村財政榨取和雙重經紀人角色變遷的理論，關于權力的文化網絡與地方自治的理論，對于當前社會治理中基層政府行為分析具有一定的啟示意義。我們在看到社區微治理在當前疫情防控、人口普查、低保認定、網格化管理中日益發揮重要作用的同時，也應看到由于國家現代化過程中基層政權向城鄉社區下沉得過快過細，任務攤派和目標要求過多過急，社區治理中也令人驚訝地出現了與學者論述相似的“內卷化”現象。

改而不變：社區治理中組織功能行政化，干部陷于忙于應付上級任務的內卷化境地。單位制解體與集體化的式微疊加對我國城鄉社區治理帶來巨大挑戰，為了維護對城鄉基層社會的影響，國家必然在基層建立黨組織體系和行政體系，而這一體系在城鄉最末梢的地方是通過居委會或村委會自治的形式來實現的。由此居委會或村委會具有“雙重代理人”的角色，一方面代表上級政權的意志，另一方面代表社區群眾的利益。但由于國家現代化過程中基層政權向城鄉社區下沉得過快過急，居委會或村委會的角色往往會嬗變到上級政權代表的方向，由此造成社區治理中居委會或村委會結構的科層化、功能的行政化和成員的“職業化”。城鄉社區與群眾的距離越來越遠，也在客觀上造成了社區治理的“內卷化”。有的學者認為，在城市社區居委會的變革中，雖然新的組織要素，如社區代表大會成立、居委會委員直選、社區工作站單設等，但居委會組織變革真正要指向的為社區群眾服務的性質和機制卻沒有根本改變，甚至原有居委會的科層化和行政化的特征還得到了加強。在農村社區，隨著村干部報酬從月均幾百元增加到一兩千元以上，村委會的科層化、職業化和依附于鄉鎮政府的行政化特征越來越顯著。城鄉社區的組織功能行政化增強后，各個條條塊塊部門就會輕而易舉地將自己承擔的數十項職責延伸到社區，從而使社區干部陷于忙于應付上級任務而無暇自顧的內卷化境地。

忙而無用：社區治理中痕跡主義突出，陷入了“忙而無用”或“忙而少用”的內卷化的困境之中。近年來基層治理中的形式主義和痕跡管理有所抬頭，各類填表、匯報、迎檢、考核、評比活動不減反增。在這種情況下，社區日常的行政工作經常存在以手段代替目標、過程代替結果等問題，留痕管理本來是社區有效治理的一項手段，但成為了應付上級檢查的重要目標和結果。于是，社區工作看似處處留痕、忙碌不堪，其實是將社區資源和干部精力大量投入與社區公共服務無關的工作中，長此以往就會使社區治理陷入內卷化的境地。有的學者調研指出，某社區居委會日常工作任務時間分配中，街道辦事處布置的行政任務占70%左右，其中大部分都需要整理臺賬。在農村社區，稅費改革后隨著基層可支配財力的上移，社區治理中出現了“軟指標硬指標化”問題，部分村干部將原來的諸如村務規范化管理、發放資料、糧食補貼等軟指標當成當前的中心工作來抓，為此耗費了大量時間和精力。在脫貧攻堅工作中，貧困戶的資料整理、信息采集、數據上報、拍照打卡等成了農村社區治理中痕跡主義的突出表現，由此相對陷入了“忙而無用”或“忙而少用”的內卷化的困境之中。

假象繁榮：社區治理中居民參與度不高，體現了“虛假參與”的內卷化傾向。當前不少地區居民參與社區治理的心理意向普遍不足，因為隨著城市化進程加速和流動人口增多，不少人僅把社區作為居住的場所，而不作為利益的共同體和文化網絡的中心，由此造成對社區公共事務漠不關心。但是，如果存在一些依附條件，居民也會出現非自主性參與社區治理的“假象繁榮”的場面。有的學者調研指出，在重要公共活動舉辦前，社區中的4050人員和享受“低保”福利的居民會被社區居委會動員起來參加一系列活動，包括治安巡邏、氛圍營造、環境維護等，他們參與社區活動并非自愿，而是為了維護自身享有的福利政策。還有些學者調研指出，即使是社區的積極分子，由于兼具多種身份，既是黨員、樓組長，又是歌舞隊和志愿組織負責人等，多重化身份使其應接不暇并帶來“虛假參與”現象。社區積極分子身份的多重化實際上是基層組織對積極分子的“過度使用”和對普通群眾的“動員不足”，由此造成了社區治理中的假象繁榮。在農村社區治理中，為了調動村民參與村莊選舉等公共事務的積極性，某些村組干部以小恩小惠誘導村民參加選舉和進行投票，也體現了“虛假參與”的內卷化傾向。

空殼懸浮：社區治理中依附上級資源嚴重，導致“懸浮化”和“內卷化”。在基層組織運行層面，財權上收、事權下移，財權和事權不匹配是造成社區治理“懸浮化”和“內卷化”的一個重要誘因。有的學者調研稅費改革前后基層政府的行為邏輯發現，看似減輕農村基層政府稅費征收負擔，保證地方財政收支缺口大體平衡的農村稅費改革，并沒有起到理想中的“松綁”和“分權”的作用，相反鄉鎮政府財政出現日益“空心化”的取向，對上級政府的依賴性也更加增強了。為了維持基層組織的運轉，鄉鎮政府公務人員不得不花大量的時間用于向上級討好、游說，爭取項目資金。由此導致的基層政府運行模式不僅沒有向“服務政府”轉型，反而在其發展過程中出現了“懸浮型”的特征。在城市社區，社區運行的年度經費、專項經費、任務分解、人事配置等項權力都集中于上級政府手中，因此社區組織長期依賴政府資源供給，缺少獲取必要公共服務資源的獨立性，導致居委會管理和服務的目標出現異化，為社區群眾提供需求導向型公共物品和服務的能力下降。

突破社區社區治理“內卷化”的具體路徑

從上述分析可見，當前城鄉社區治理中還存在改而不變、忙而無用、假象繁榮、空殼懸浮等內卷化問題，這些問題背后的癥結，在于國家政權向基層快速擴張和延伸過程中，任務指標攤派過重，資源權力上收過多，進而改變了社區原有的文化網絡和干部的行為模式，對上負責的多了，對下負責的就相對少了。因此，要想破解當前社區治理“內卷化”問題，我們還得從重建“權力的文化網絡”這個思路著手，通過放權賦能、減負提質、增效聯動等途徑，努力為基層治理創造良好條件。

第一，放權賦能，重建“善治型”社區文化網絡。實現基層善治必須重建社區文化網絡。杜贊奇將“權力的文化網絡”界定為不斷相互交錯發生影響作用的等級組織和非正式的相互關系網，諸如市場、宗教和水利控制的等級組織等，在這些組織中存在為成員所共同認同的文化、信仰、象征和規范，其中庇護人與被庇護者、親戚朋友之間相互關聯，構成了施展權力和權威的基礎。杜贊奇認為，傳統的中央政府都嚴重依賴文化網絡，從而在華北地區建立自己的權威。而20世紀初的國家政權擴張過程中拋開、甚至毀壞了文化網絡以深入鄉村社會，由此引起種種矛盾和問題。以杜贊奇的理論來看當前社區治理中的“內卷化”現象，正是由于國家現代化過程中基層政權各項職能向社區延伸過快，要求過急，破壞了社區傳統的熟人社會和文化網絡，社區干部的行政依附性增強，才導致社區治理的目標、手段、效果出現顛倒和異化。因此，要想將我國的制度優勢更好地轉化為基層的治理效能，我們應該堅持放權賦能。要在人力、財力、物力上盡量向基層傾斜，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。

第二，減負提質，重構“在地化”社區工作隊伍。重構社區工作隊伍必須嵌入到城鄉基層中來。杜贊奇認為19世紀末政府對農村基層的賦稅征收和政治統治是通過“雙重經紀”來實現的，一方面是從賦稅征收中收取一定浮收和傭金的“贏利型經紀”，另一方面是“贏利型經紀”相對應的“保護型經紀”，它是由村社自愿組織起來負責征收賦稅并完成國家指派的其他任務，以避免與作為掠奪者的贏利型經紀打交道。如果國家政權向農村下沉過多，正式官僚機構對農村地方精英破壞嚴重，攤派攤款征收過頭，“在地化”的保護型經紀人就會蛻變消失，贏利型經紀人就會大行其道。當前社區干部越來越正規化和行政化，部分程度上與基層群眾的距離有所疏遠；加之上級布置的各項考核達標任務過重，客觀上引起和社區干部的職業倦怠情緒和內卷化傾向。因此，重構一支素質優良的社區工作者隊伍，必須堅持減負提質，堅持“在地化”和“保護型”培育模式。這就要持續糾治形式主義、官僚主義，切實為基層社區減負，建立城鄉社區權責清單和基層組織協助政府工作事項清單；要把村（居）民直接民主選舉產生的村委會、居委會等干部隊伍抓好抓實，發揮他們在群眾中知心人和暖心人的作用。

第三，增效聯動，重塑“信息化”社區治理新格局。新制度經濟學認為，制度變遷和技術變遷是引導社會變遷的兩大動力，并且制度變遷和技術變遷相互影響和促進，每一次生產關系的巨大飛躍，都和生產力的發展或重大技術創新有關。當前工業化、信息化、城鎮化、農業現代化相互融合，互促發展，我們要善于利用信息化蓬勃發展的先機，用信息化改造城鎮化和農業現代化，將社區干部從繁重的統計報表任務中解脫出來，通過聯動增效重塑社區治理新格局。這就要構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺，切實幫基層組織和干部提高社會治理效率和成效；要讓城鄉基層治理聯動起來，推動城市公共服務和社會管理向農村延伸和銜接。

（作者為四川大學馬克思主義學院教授、博導）

【注：本文系2019年國家社科基金后期資助項目“新時代鄉村振興戰略研究”（項目編號：19FKSB042）階段性成果】

【參考文獻】

①[美]杜贊奇著、王福明譯：《文化、權力與國家：1900-1942年的華北農村》，南京：江蘇人民出版社，2003年。

責編/李一丹 美編/楊玲玲

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