摘 要:脫貧攻堅取得全面勝利之后，減貧形式會發生根本變化，其中流動人口的貧困問題值得重視。流動人口貧困主要表現為相對貧困，呈現“缺口貧困”“結構貧困”和“流動貧困”等特征。對此，應盡快將流動人口納入城鎮失業救助對象，加快構建城鄉一體救助體系；提升流動人口人力資本，提高就業韌性；探索解決流動人口相對貧困的長效機制，增進民生福祉。
關鍵詞:流動人口 相對貧困 缺口貧困 流動貧困
【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A
今年2月，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出，脫貧攻堅戰的全面勝利，標志著我們黨在團結帶領人民創造美好生活、實現共同富裕的道路上邁出了堅實的一大步。在完成了消除絕對貧困的艱巨任務之后，相對貧困、個體貧困將成為新時期治理貧困的重點。流動人口為中國城市化以及城市建設作出重要貢獻，認清并解決部分流動人口的相對貧困問題是讓改革發展成果惠及更多人民群眾、帶領全體人民過上美好生活的重要舉措。
流動人口相對貧困的特征
一是呈現出“缺口貧困”，主要表現為城鎮公共服務供給缺口大。首先，流動人口失業風險高，自愿失業少，被動失業多，摩擦性失業更為突出。2015年全國1%人口抽樣調查數據顯示，全國處于失業狀態的流動人口高達5%?，F行城鎮失業人口統計指標有城鎮調查失業率和城鎮登記失業率兩個。因流動人口在農村仍然有承包地、宅基地等，無論是登記還是調查，在實際操作中，都很難被認定為城鎮失業人口，致使流動人口長期被排斥在失業救濟范疇之外。其次，流動人口社會保險購買率較低，社保覆蓋缺口較大。一旦流動人口遇到風險沖擊，社會保障兜底功能就會失靈，流動人口返貧風險相對城市居民也就更高。最后，鄉—城流動人口依然受到戶籍制度掣肘，既無法充分享有農村戶籍地的保障供給，又無法充分享有流入地城市的保障供給，易陷入制度缺失以及公共服務供給不足導致的“缺口貧困”。
二是呈現出“結構貧困”，主要表現為就業結構不優，抗逆力不高。由于流動人口文化素質普遍較低，就業競爭力偏弱，導致可供其選擇的就業崗位類型受限、就業質量偏低，加之流動人口用工單位大都處于價值鏈低端、產業鏈“微笑曲線”中間，缺乏核心競爭力，經營業績波動大、風險高，流動人口極易陷入“結構性貧困”。國家統計局數據顯示，自2018年開始，第三產業成為流動人口（以農民工為主體）就業比例最高的行業；2019年從事第三產業的農民工比重甚至達到了51%，且主要集中在批發零售、餐飲、交通、居民服務等行業，集中度過高，潛在風險大。比如，2020年在新冠肺炎疫情的沖擊下，以餐飲、零售等為代表的第三產業就業農民工成為受影響最大的脆弱性群體。有學者估算，疫情期間延期復工和疫情后的長期停工導致農民工就業人數下降205萬至351.1萬，2020年農民工人均工資收入名義增長速度可能下降1.45至2.46個百分點。
三是呈現出“流動貧困”，突出表現為城鄉戶籍人口生活水平差距大。流動人口在流出地已達到現行扶貧標準，不屬于貧困人口認定范疇；但在流入地所在城市，其家庭境況往往又會低于城鎮低保標準，因“流動”而陷入“貧困”。鄉—城流動家庭通過流動實現異地就業，家庭經濟狀況得到持續改善，但實際生產生活與城鎮人口存在較大差距。流動人口雖然在流出地農村有樓房但在流入地經常租住棚戶區、工地周邊的舊房甚至危房；流動人口子女義務教育就讀學校雖然比流出地好但在流入地屬于中下水平，流動人口、流動家庭在流入地呈現出相對貧困狀態。一方面，流動人口收入水平與流入地城鎮居民相比仍有較大差距。據國家統計局抽樣調查數據顯示，2019年農民工人均月收入為3962元，低于同期城鎮單位就業人員月平均工資水平（非私營就業人員為7542元，私營就業人員為4467元）。另一方面，流動人口消費水平與城鎮居民有較大差距。相關研究表明，2017年流動人口平均消費彈性為0.72，明顯低于同期城鎮本地居民平均消費彈性（0.8左右）。除經濟維度外，城鄉戶籍人口生活水平差距還表現在住房、教育、醫療、社會融入等多個維度。
解決流動人口相對貧困的現實意義
首先，解決流動人口的相對貧困問題是全面建設社會主義現代化國家的應有之義。我國作為一個擁有14億多人的世界第一人口大國，與西方發達國家相比，新中國成立之初農業大國的基本國情和“人均一畝三分地、戶均不過十畝田”的真實寫照，決定了農村人口必然在相當長一段時期內不斷向城市轉移流動，人口鄉—城轉移流動具有內生性。流動人口是我國經濟社會發展重要生力軍，以農民工為代表的億萬流動人口，為工業化和城鎮化建設作出了突出性、歷史性貢獻，因此，關注并解決其相對貧困問題是全面建設社會主義現代化國家的重要內容。
其次，解決流動人口相對貧困問題是防范貧困再生的前瞻關照。貧困治理之所以是人類長期面臨的重大挑戰，其中一大重要原因就是貧困再生問題。貧困問題像硬幣正反兩面，正面是貧困黏性問題，持續貧困問題嚴重，陷于貧困境遇；反面則是更加棘手的貧困再生問題，脆弱性貧困突出。防范化解返貧風險需要減貧政策前瞻關照。盡管流動人口家庭的經濟收入水平高于現行農村絕對貧困標準，但由于流動人口受工資收入波動不穩定、社會關系網絡沖擊、流入社區治理參與不足等因素影響，與城市居民相比，其家庭經濟脆弱性更大且整體抗逆力更低。因此，流動人口成為貧困邊緣人口、貧困脆弱性人口風險更大，全面解決流動人口的相對貧困問題，是阻斷貧困再生的重要內容。
再次，解決流動人口的相對貧困問題是構建減貧長效機制的內在要求。在消除了絕對貧困和區域性整體貧困之后，增強貧困人口脫貧的穩定性，亟需構建完善的減貧長效機制。一方面，流動人口中不乏剛剛脫貧“摘帽”的建檔立卡貧困戶，這部分流動人口仍需“扶上馬，送一程”，鞏固脫貧成果，提升脫貧質量，最終實現穩定脫貧；另一方面，流動人口中部分群體雖跨過現行貧困線但仍然相對困難，這部分人既是邊緣貧困或臨界貧困人口，也是扶貧政策“懸崖效應”感受最直接、最強烈的群體，更是最容易返貧的群體之一。解決流動人口的相對貧困問題既有利于鞏固已有脫貧攻堅成果，更有利于加快推動減貧長效機制的健全和完善。
最后，解決流動人口的相對貧困問題是城鄉融合發展的必然要求。改革開放以來，我國城鄉關系發生了顯著變化，先后歷經了城鄉分割、統籌城鄉、城鄉一體化、城鄉融合等四個不同階段，特別是黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，城鄉融合發展逐步成為新時代城鄉發展的新方式。流動人口既是實現鄉村快速發展的有生力量，也是加快我國城市化進程的重要驅動力。解決流動人口的相對貧困問題、實現鄉—城流動人口的市民化，能夠有效防范出現城市“貧民窟”的風險，及時化解和管控城鄉社會矛盾的風險點，有利于加快提升城鄉融合發展水平。
解決流動人口相對貧困問題的對策
第一，盡快將流動人口納入城鎮失業救助對象，加快構建城鄉一體救助體系。流動人口“缺口貧困”的根源是制度缺失與斷裂，因此要重視流動人口失業問題，建立城鄉一體救助體系。一是要正視和重視流動人口的失業問題，可將流動人口的合理布局問題與就業促進支持政策相結合，統籌考慮。流入地和流出地可通過有組織、有計劃的就業機會創設、崗位需求信息精準投放等方式進行合作，實現供需有效匹配，引導流動人口有序流動。二是推進就業制度的改革，促進非正式就業的契約化，加強對繳納社保等勞動權益問題的監督，提高流動人口社保參保率和收入水平。三是繼續創新城鄉一體救助體系，改革傳統以戶籍所在地政府扶持為主的幫扶方式，建立以“常住地”為基礎的幫扶方式，推動社會保障、福利政策與扶貧政策法規、制度功能等方面跨區域銜接，逐步將流動人口納入城鄉統一范圍的社會保障制度，以保障其能享受到無社會差別、無城鄉差別、無地域差異、無歧視偏見的社會服務，推動流動人口市民化進程。
第二，提升流動人口人力資本，提高再就業韌性。提高就業韌性是脫貧減貧的“穩定器”，人力資本培育是解決“結構貧困”的根本。首先，提升受教育水平，重點應放在對農村地區教育資源和教育理念的格外關照、縮小城鄉教育資源和教育理念的落差上；同時將農村流動人口中的適齡青少年作為重點予以教育保障，切斷貧困的代際傳遞。其次，為適應社會經濟發展轉型，需進一步針對農村流動人口豐富培訓內容，將職業技能培訓與非職業技能綜合素質培訓相結合，使其能夠應對新技術發展帶來的挑戰，提升轉移就業和城市融入的能力。如果能沿著產業鏈，以轉崗培訓形式，開展人力資本投資策略，既能實現從低端勞動力到高端勞動力不同環節的有效配置，也是進一步挖掘流動人口內部潛力的合理選擇。最后，新冠肺炎疫情的沖擊下，各地政府出臺相關政策將經濟困難貧困人口納入失業救助體系，重視對流動人口的技能培訓，加強對流動人口的健康服務，有助于流動人口在尋求經濟機會的同時提高家庭自我發展能力。
第三，探索建立解決流動人口相對貧困的長效機制，增進民生福祉。在消除絕對貧困之后，我國反貧困工作的重心將轉向標準更高、人群范圍更廣的“相對貧困”，需要通過構建解決相對貧困的長效機制予以保障。首先，要構建“政府推動、社會主動、市場帶動”的貧困協同綜合治理機制。要在政府主導推動下，積極發揮社會主動性，借助市場力量來帶動，加快推進城市流動人口家庭社會公共服務供給側結構性改革，推進政府力量和社會力量的有機結合。其次，發揮公共服務均等化的堡壘作用。在安全住房、義務教育、基本醫療服務、社會兜底保障等方面創造服務均等化條件，增強城市流動人口自我發展能力。最后，加快完善流動人口市民化的體制機制。一方面，在城市進一步深化戶籍制度與財政稅收體制機制改革，促進農村轉移出來的流動人口加快在城鎮落戶，提高各級政府基本公共服務供給能力；另一方面，在農村加快推進土地制度改革，健全農村土地產權制度，規范農村產權交易，建立土地流轉社會化服務機構，探索農村土地退出補償激勵機制，切實保障流動人口財產權利。通過城市與農村改革的雙管齊下，讓更多的流動人口享受市民化待遇，緩解相對貧困，穩步提升流動人口在城市中的獲得感、幸福感和安全感。
【本文作者為四川農業大學四川省農村發展研究中心主任、教授；本文系國家社科基金重點項目“我國農村相對貧困治理長效機制研究”（項目編號：20AZD079）的階段性成果】
參考文獻
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[2]葉興慶、程郁：《新冠肺炎疫情對2020年農業農村發展的影響評估與應對建議》，《農業經濟問題》，2020年第3期。
責編：韓 拓 / 賀勝蘭
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