摘 要:回顧中國共產黨鄉(xiāng)村治理的百年歷程，大致經歷了“政權下鄉(xiāng)”“政社合一”“鄉(xiāng)政村治”及“多元共治”四個階段。每個階段，我們黨都成功化解了各種鄉(xiāng)村治理難題，取得了一系列重大成就，其基本經驗主要體現(xiàn)為以實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展為鄉(xiāng)村治理的總體目標；以維護農民根本利益為鄉(xiāng)村治理的基本理念；以堅持黨的領導為鄉(xiāng)村治理的關鍵核心；以改革創(chuàng)新為鄉(xiāng)村治理的根本動力。
關鍵詞:中國共產黨 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化 基本經驗
【中圖分類號】D25 【文獻標識碼】A
鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要內容和基礎保障。鄉(xiāng)村治理水平的高低直接影響著國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，也影響著黨執(zhí)政根基的鞏固和農民群眾利益的維護。自中國共產黨成立以來，我們黨始終高度重視鄉(xiāng)村治理工作，并積累了豐富的實踐經驗，為我們黨獲得農民支持，取得革命、建設和改革的一系列勝利奠定了重要基礎。回顧我們黨領導鄉(xiāng)村治理的百年實踐歷程，總結學習黨治理鄉(xiāng)村的歷史經驗，對我們進一步推進鄉(xiāng)村治理改革，提高鄉(xiāng)村治理水平，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。
政權下鄉(xiāng)：民主革命時期黨對農村革命根據地的治理與實踐（1921-1949）
農村革命根據地的建立和發(fā)展可以看作是特殊的鄉(xiāng)村治理，它為積蓄革命力量，實現(xiàn)農村包圍城市、武裝奪取政權提供了戰(zhàn)略依托，也是中國共產黨領導鄉(xiāng)村治理的起點。
土地革命戰(zhàn)爭時期，毛澤東同志率先開辟了井岡山革命根據地，在根據地深入開展土地革命、政權建設、黨的建設和武裝斗爭實踐，開始了鄉(xiāng)村治理的有益探索。一是加強基層黨組織建設，強化黨的領導核心地位。在三灣改編和古田會議的基礎上，毛澤東同志從軍隊抽調黨員干部幫助地方發(fā)展黨組織，保證黨組織對根據地的領導。二是不斷推進基層政權建設實踐，工農紅軍組織發(fā)動群眾打倒土豪劣紳，建立了各級工農民主政權。三是積極進行武裝斗爭，為革命根據地建立和發(fā)展提供強有力保證。四是深入開展土地革命，先后頒布《井岡山土地法》《興國土地法》，在邊界各縣開展分田運動，滿足農民的土地訴求。這些舉措大大調動了農民的革命積極性，為革命根據地的發(fā)展壯大打下了堅實基礎。
抗日戰(zhàn)爭時期，隨著國際國內形勢的變化，在保障勝利的前提下，我們黨領導鄉(xiāng)村治理的政策也進行了一定調整。一是積極推進鄉(xiāng)村基層政權建設。通過“三三制”吸納社會各階級參與政府組織以適應抗戰(zhàn)需要，通過廣泛的民主選舉鞏固提升基層政權，把反動敵對勢力清除出政府組織。二是成立各類群眾組織。鼓勵并指導農抗會、婦抗會、青救會等社會組織發(fā)動群眾從事抗日救亡、社會生產等活動，使其贏得民眾的信賴，成為鄉(xiāng)村社會重要的領導權威。這一時期，群團組織對瓦解封建保甲制度、拓寬黨在鄉(xiāng)村的社會基礎發(fā)揮了重要作用。
解放戰(zhàn)爭時期，各解放區(qū)高度重視農業(yè)生產，通過興修水利、發(fā)放貸款、組織互助等辦法迅速恢復農業(yè)生產。同時，各解放區(qū)重點加強基層政權和群團組織建設，通過調整干部配備、健全領導機制等，使人民解放軍有了穩(wěn)固的后方。此外，這一時期的土改運動也在很大程度上提高了農民的政治覺悟，為解放戰(zhàn)爭提供了源源不斷的人力物力支持和強大的物質保障。
政社合一：新中國成立至改革開放前黨的鄉(xiāng)村治理探索與實踐（1949-1978）
新中國成立后，黨一方面通過土地改革廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，把土地分配給農民，提高了農民的經濟地位、社會地位，也提升了農民的民主意識和政治參與意識，為農民融入新生的人民政權打下了經濟基礎。另一方面，通過重塑基層政權，規(guī)范了鄉(xiāng)村的基層組織建設。1950年政務院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，開始在城鄉(xiāng)基層普遍建立區(qū)、鄉(xiāng)（村）人民代表會議制度，定期召開人民代表大會，同時還規(guī)定鄉(xiāng)和行政村并存；1954年的《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，從法律上明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在鄉(xiāng)村的合法地位，為我國鄉(xiāng)村基層政權奠定了制度基礎。伴隨著社會主義改造，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建制逐漸被初級社和高級社所取代，形成了以“一村一社”為典型特征的村社合一的體制，農民不僅被納入到國家的經濟體制中，也被納入到國家的政治體制中。這段時期，以政權建設和農業(yè)社會主義改造為基礎，我們黨進一步發(fā)展了黨支部、共青團、婦女會、農會等組織，為打破鄉(xiāng)村治理族權、重建鄉(xiāng)村治理秩序打下了組織基礎。
1958年開始的人民公社化運動，推動我國鄉(xiāng)村形成了典型的“一大二公，政社合一”的治理模式。這種治理模式的特點是黨政合一、政企合一、政事合一，對農民的生產經營、政治活動、家庭生活等實行高度集中的管理體制。在這種治理模式下，鄉(xiāng)村中鎮(zhèn)的建制和人民公社等同，公社社長等由社員大會選舉產生。這種治理模式使農民高度參與到國家政治事務中，保證了國家政權的穩(wěn)定，并且在一定時期內積累了工業(yè)化所需要的大量的原料和資金。但同時，它也阻礙了鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展，造成了工業(yè)與農業(yè)、城市與農村發(fā)展的不平衡，形成了城鄉(xiāng)分治的二元結構體系，為后來農村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化帶來了隱患。
鄉(xiāng)政村治：改革開放后黨的鄉(xiāng)村治理實踐與發(fā)展（1978-2012）
改革開放以來，中國發(fā)生了翻天覆地的變化，隨著農村改革的深入推進，鄉(xiāng)村治理模式也實現(xiàn)了轉型發(fā)展。在經濟體制上，家庭聯(lián)產承包責任制打破了過去人民公社“一大二公三純”的做法，推動農村形成了統(tǒng)分結合的雙層經營體制，調動了農民的生產積極性，使農村的農業(yè)生產煥發(fā)出勃勃生機。與此同時，鄉(xiāng)村治理模式也開始尋求突破。1980年，廣西合寨村率先成立了村民委員會，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這一舉措經過兩年的總結和完善，在1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議上被寫進《憲法》，村民委員會成為我國基層群眾性自治組織。此后，我國基層政府逐漸恢復鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建制，鄉(xiāng)村治理開始由政社合一向村民自治轉變。
1987年第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，對村民自治的性質和地位作了明確規(guī)定，并提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會是指導與協(xié)助的關系。1998年該法正式通過，村民自治不僅有了實踐基礎也有了法律依據，標志著我們黨對鄉(xiāng)村治理的領導進一步規(guī)范化。但在現(xiàn)實中，不同程度地出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種方式過多地干預村民自治的做法，“鄉(xiāng)政”介入“村治”影響了農民參與鄉(xiāng)村治理的積極性和主動性，村民自治沒有發(fā)揮出應有的效果。
進入21世紀，隨著中國加入世貿組織，農業(yè)、農村和農民面臨的競爭壓力日益增大，中國的鄉(xiāng)村治理進入稅費改革和新農村建設階段。為解決好“三農”問題，減輕農民負擔，我國廢除了農業(yè)稅，并對農業(yè)生產進行補貼。這一舉措大大降低了農業(yè)生產成本，保證了農民種糧的積極性，也緩解了干群矛盾，穩(wěn)定了農村的社會環(huán)境，但農村和城市發(fā)展差距過大的問題并沒有得到解決。2005年，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，提出要按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求建設社會主義新農村，并提出要通過積極推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進現(xiàn)代農業(yè)建設、大力發(fā)展農村公共事業(yè)、千方百計增加農民收入等措施來促進農村發(fā)展。2006年中央一號文件強調要完善建設社會主義新農村的鄉(xiāng)村治理機制。2007年黨的十七大進一步提出，要“實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”；“擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。這為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了重要指引。[1]
多元共治：十八大以來黨對鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新與提升（2012年至今）
中國特色社會主義進入新時代，中國農村發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況新問題，對鄉(xiāng)村治理也提出了很多新要求。面對城鄉(xiāng)二元分治，農村脫貧攻堅任務繁重，鄉(xiāng)村“空心化”“老齡化”，生態(tài)環(huán)境惡化，基本公共服務供應不充分不均衡等問題，我們黨從理論和實踐上對鄉(xiāng)村治理模式進行了許多改革和創(chuàng)新。總的來說，主要體現(xiàn)在三個方面：
一是強調黨建對鄉(xiāng)村治理的引領作用。習近平總書記提出，“農村工作千頭萬緒，抓好農村基層組織建設是關鍵”，要“重視農村基層黨組織建設，加快完善鄉(xiāng)村治理機制”。[2]2014年中共中央辦公廳印發(fā)了《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》，提出“農村黨組織要圍繞推動科學發(fā)展、帶領農民致富、密切聯(lián)系群眾、維護農村穩(wěn)定搞好服務，引導農民進行合作經營、聯(lián)戶經營，開展逐戶走訪、包戶幫扶，及時辦理反饋群眾訴求，幫助群眾和困難黨員解決生產生活、增收致富中的實際問題”。我們黨先后開展了黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育，在深入推進反腐倡廉的同時，強化農村基層黨員干部隊伍建設，為農村基層黨組織注入了新鮮活力，為提升鄉(xiāng)村治理水平奠定了人力資源基礎。
二是由單一治理向多元協(xié)同式治理轉變。過去的鄉(xiāng)村治理以政府自上而下的推動為主。十八大以來，隨著“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局和新發(fā)展理念的提出，黨的治理理念和治理方式也開始向多樣、動態(tài)、多元化轉變。首先，治理邊界變得更為開放暢通。過去在村委會和黨支部共同承擔鄉(xiāng)村治理主要任務的情況下，村委強調村民自治，黨支部堅持黨委領導，村兩委關系不夠協(xié)調。十八大之后，兩者邊界變得更加開放，溝通更為順暢，關系更加協(xié)調，聯(lián)動性更強。其次，治理主體更加多元化，由過去單一依靠政府，向政府、基層黨組織、農民群眾、其他社會組織和社會化服務機構協(xié)同治理轉變。第三，治理方式更加多樣化。由單一行政命令、運動式推進向多元平臺互動、廣泛協(xié)商民主轉變。
三是鄉(xiāng)村治理力求務實化具體化精細化。我們黨始終強調一切工作要腳踏實地、務求實效。2014年兩會期間，習近平總書記在參加安徽代表團審議時提出：“各級領導干部都要樹立和發(fā)揚好的作風，既嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，又謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實。”[3]這一要求放到鄉(xiāng)村治理中，就是要將治理的重心由過去專注“大事”轉向關注群眾身邊的“小事”“常事”。過去，鄉(xiāng)村治理比較重視脫貧致富、村務公開、村委會選舉等大事，現(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理在抓好大事的同時，更加關注群眾身邊的“小事”，以群眾滿不滿意為出發(fā)點和落腳點，通過治理單元下移、網格化精細化智能化治理等切實解決人民群眾關心的問題。
中國共產黨百年鄉(xiāng)村治理的基本經驗
回顧中國共產黨百年鄉(xiāng)村治理的風雨歷程，在不同的歷史時期，我們黨都成功化解了各種鄉(xiāng)村治理難題，取得了鄉(xiāng)村治理的一系列重大成就。總結來看，黨的鄉(xiāng)村治理基本經驗主要有以下幾點。
以實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展為鄉(xiāng)村治理的總體目標
民主革命時期，為調動農民革命積極性、壯大革命根據地力量，中國共產黨通過土地革命、政權建設和促進農業(yè)生產等措施重塑了鄉(xiāng)村秩序，為新民主主義革命的勝利積蓄了力量、鑄造了戰(zhàn)略陣地。新中國成立以后，通過土地改革和農業(yè)社會主義改造，我們黨把農業(yè)和農村納入了國家計劃經濟的軌道，農業(yè)生產迅速恢復，農村勞動生產率也得到了提高。盡管之后開展的人民公社化運動有諸多弊端，但不能否認其在特定歷史時期對鄉(xiāng)村發(fā)展和國家經濟的歷史性貢獻。改革開放之后，面對農村生產力落后、農民生產積極性不高等問題，推行了家庭聯(lián)產承包責任制，大大提高了農業(yè)生產力，增加了農民收入，同時通過村民自治等途徑提高了農民參與鄉(xiāng)村治理的積極性，形成了新的鄉(xiāng)村治理秩序，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村的穩(wěn)定發(fā)展。在城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡現(xiàn)象凸顯、“三農”問題日益突出的背景下，黨又提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系，提高鄉(xiāng)村治理水平，努力實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。歷史表明，“三農”問題是中國革命、建設和改革的關鍵問題，只有解決好“三農”問題，其他問題才能迎刃而解。在不同的歷史時期，我們黨始終聚焦鄉(xiāng)村治理中存在的突出問題，致力于實現(xiàn)鄉(xiāng)村的穩(wěn)定發(fā)展，為革命、建設和改革取得一系列成就打下了堅實基礎。
以維護農民根本利益為鄉(xiāng)村治理的基本理念
2020年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上指出：“我們黨成立以后，充分認識到中國革命的基本問題是農民問題，把為廣大農民謀幸福作為重要使命。”[4]回顧我們黨百年鄉(xiāng)村治理的歷程，無論是在革命、建設還是改革時期，我們黨始終重視維護農民的根本利益，注重發(fā)揮農民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，以維護農民根本利益為鄉(xiāng)村治理的基本理念。在經濟上，從民主革命時期開始，我們黨就致力于滿足農民的土地訴求，在不同的歷史時期，通過不同的土地政策，最大程度維護土地這一農民最根本的利益訴求。在政治上，通過政權建設、民主選舉、村民自治等方式實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理組織和秩序的轉變，保證農民當家作主的權利。為了使農民共享社會主義現(xiàn)代化建設成果，實現(xiàn)他們對美好生活的向往，我們黨扎實開展脫貧攻堅，建設美麗鄉(xiāng)村，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在很大程度上改善了農村面貌，提高了農民生活水平和質量。正是時時堅持以人民為中心的發(fā)展理念，堅持以維護農民的根本利益為導向，我國的鄉(xiāng)村治理才能不斷取得新的成就。
以堅持黨的領導為鄉(xiāng)村治理的關鍵核心
實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，關鍵在于堅持黨的領導。中國共產黨不僅能為鄉(xiāng)村治理提供方向引領，也能為鄉(xiāng)村治理提供制度設計和政策保障。新民主主義革命時期，為了推進根據地建設，我們黨就曾從軍隊中抽調黨員干部幫助參與根據地黨組織建設，為吸納更多農民群眾參與革命，保證根據地的紅色性質發(fā)揮了重要作用。新中國成立以后，經過社會主義改造和人民公社化運動，我國建立了“政社合一”鄉(xiāng)村治理體制，黨的領導深入到各級人民公社組織，保證了農村生產經營的社會主義性質。改革開放后，政社分開，但彼此間的關系更加協(xié)調，聯(lián)動性更強，總體上黨組織依然發(fā)揮著對鄉(xiāng)村基層組織的領導作用。此外，黨中央實行的一系列解決“三農”問題的政策，保證了農村經濟體制改革的順利進行，煥發(fā)了農村的生機和活力。進入新時代，為進一步提高鄉(xiāng)村治理水平，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，黨中央又領導制定了一系列促進鄉(xiāng)村建設和發(fā)展的政策措施，如美麗鄉(xiāng)村建設、精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等，農村生產、生態(tài)面貌得到了極大改觀。
以改革創(chuàng)新為鄉(xiāng)村治理的根本動力
中國共產黨百年鄉(xiāng)村治理實踐大致經歷了“政權下鄉(xiāng)”“政社合一”“鄉(xiāng)政村治”和“多元共治”四個發(fā)展階段。每一階段的演進更替都是根據時代變化和社會經濟矛盾發(fā)展不斷調整完善的結果。新民主主義革命時期，農村經濟凋敝，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理走向沒落。為重構鄉(xiāng)村治理秩序，中國共產黨通過政權建設和黨組織建設加強了對革命根據地的領導。新中國成立后，為鞏固新生的人民政權，快速恢復國民經濟，開展大規(guī)模工業(yè)化建設，我們黨建立了“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式，在短時間內把農業(yè)納入國家計劃經濟的軌道，組織帶領農民全力投入到社會主義建設中。改革開放后，為了釋放農村經濟活力，調動農民生產積極性，我們黨又形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，大大推進了基層民主自治進程。面對新時代新任務，以實現(xiàn)“治理有效”為目標，我們黨出臺了多個中央一號文件，制定了一系列政策法規(guī)，推動鄉(xiāng)村治理向現(xiàn)代化轉變。可見，每一次鄉(xiāng)村治理模式的變革都是面對新的時代要求不斷改革創(chuàng)新的結果，改革創(chuàng)新是中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本動力。[5]
【本文作者為武漢大學馬克思主義學院教授；武漢大學馬克思主義學院博士研究生、湖北中醫(yī)藥大學馬克思主義學院副教授張紅蘭對本文亦有貢獻】
注釋
[1]邱春林：《中國共產黨農村治理能力現(xiàn)代化研究》，濟南：山東人民出版社，2017年，第131—135頁。
[2]中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編（上）》，北京：中央文獻出版社，2014年，第684頁。
[3]習近平：《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第381頁。
[4]《堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重 促進農業(yè)高質高效鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)農民富裕富足》，《人民日報》，2020年12月30日，第1版。
[5]燕連福、程誠：《中國共產黨百年鄉(xiāng)村治理的歷程、經驗與未來著力點》，《北京工業(yè)大學學報（社會科學版）》，2021年第3期，第99—101頁。
責編：羅 婷
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