【摘要】當前，我國部分農村地區存在“賣土”等違法違規現象，不僅致使農田和生態環境被破壞、農民利益受損，也侵蝕著農村發展的根基。這些現象折射出從傳統農業向現代農業、從計劃經濟向市場經濟轉變過程中地方基層治理的失序和村級組織現代治理能力的不足。具體而言，主要是農村事務外部主管部門的缺位與監督不足、內部主體組織的式微與治理能力缺乏、農村法治建設的滯后以及相關利益主體間責權利關系的模糊和失衡等，客觀上難以抑制相關違法行為。未來，應加強農村法治建設，提升村級組織的管理能力和政府主管監管部門的治理能力，確保農村資源的合理合法利用和各方利益平衡。

【關鍵詞】土地資源  基層治理  村級組織  法治建設    【中圖分類號】C913    【文獻標識碼】A

當前一些地區存在的“賣土”“盜土”等行為，不僅破壞了基本農田和生態環境，還使得農民利益受損。這些現象直接反映出基層短期逐利與新發展理念之間的沖突與背向，間接折射出地方基層治理缺少準備和前瞻以及失序等問題。農民的各種行為（合法或非法）是在一定的社會結構、制度環境以及資源稟賦、社會關系等條件下的反應和選擇。除了如“賣土”“盜土”等違法行為以及失范失序的邊緣性違法違規行為如土地撂荒等，也有一些違規失范行為源于地方政府的行政要求，如下發通知要求“退果/苗/塘還糧”“退林還耕”等。這些現象和問題往往具有隱蔽性和模糊性，缺乏具體的法律調整，而政府又監管不到位或者難到位，使得個別地區土地等資源利用無序和失范。要想徹底解決這些問題，需要政府部門進行深度思考、高度重視以及進一步規范、引導，補齊責任主體監管不到位和治理能力不足的短板、明確各利益主體間的責權利邊界。

對一些地區農村土地資源利用失范失序行為的反思

上述農村問題既有老問題也有新問題，既有直接的違法違規行為也有因主管部門、主體組織之間管理協調不足或集體資源資產的權屬關系模糊而導致的矛盾、糾紛和沖突。究其原因，筆者認為可以從三個視角來理解和分析：第一，農村集體資源資產本身的權屬關系、屬性定位、類別功能和利用體系，這是分析問題及解決問題的邏輯起點；第二，農村集體資源法定所有者或者代理者的農村治理組織的組織定位、管理機制和治理能力，也就是村級組織的實際作用如何，是否具有權威，能否起到領導、激勵和帶動作用；第三，外部的管理與監督，包括三個層次，分別是相關法律法規的完善程度、主管部門管理與監督的精準程度以及政府相關政策制度引導和激勵的充分程度等。

鄉村現代化轉型過程中土地管理責任體系及相關利益主體權責利關系失衡。土地利用失范失序問題看似零零散散，但本質上都是農村在從傳統農業、集體化農業向現代經營農業轉變、從計劃經濟向市場經濟轉變過程中產生的、因管理責任體系以及相關利益主體權責利關系改變而必然會出現的一系列問題。在轉型過程中，依法治理是一個大趨勢、總趨勢，但政府行政力量從法律上逐步淡出了村級組織管理體系，導致鄉村的管理責任體系和相關利益主體權責利關系出現了失衡現象。以農業管理涉及的有關法律為例，筆者發現，近些年的涉農法律處于密集修改修訂過程。除了2018年制定的《中華人民共和國土壤污染防治法》屬于新法外，其余17部均是2006年以前制定的，2009年以來修訂的法律有13部，其中有6部在近5年進行重新修訂，這反映了農業行政管理現代化方面與時俱進的壓力。需要注意的是，制定并不必然代表法律的有效施行。因此，在實現農業治理現代化的過程中，需要通過“政府（國家）—村集體”“政府（國家）—農民”“村集體—農民”的責權利關系明確化、定位精準化、權利自主化以及利益再平衡，恰當地規定好和解決好國家目標與利益、政府施策、村集體的所有者權益和農戶的經營自主權之間的法律關系。否則，在小戶經營現代化和市場化的轉型過程中還會出現更多的問題。

部分資源資產缺乏清晰的權屬關系，導致村民利益受損。農村土地可以分為農用地（即用于農業生產的土地）、集體經營性建設用地、宅基地以及“四荒地”（或稱為未利用地，包括荒山、荒溝、荒丘、荒灘等）四類。前三類的土地用途是比較清晰的，而關于“四荒地”的法律規定甚少。過去一些地方為了鼓勵開發，甚至提出“誰種誰有”的口號。盡管土地歸集體經濟組織所有，但個別行政村的集體經濟組織流于形式，缺少實體性的經營和管理能力。比如，在農村土地確權過程中，個別地區對于“四荒地”繞著走，以至于“四荒地”在實際農村生產生活中處于“公共池塘”狀態。當“四荒地”無利可圖時，各方相安無事；當“四荒地”有利可圖時，則很容易出現“精英俘獲”或“公地悲劇”等現象。“四荒地”成為少數村民或個別村干部的牟利工具，使得村民利益受損、農村矛盾凸顯，甚至是公共利益（國家糧食安全、耕地保護和生態環境保護等）被侵蝕（這也是一些農村糾紛和矛盾的焦點或誘因）。

行政主管部門的定位不準、監管缺位，在客觀上難以抑制相關違法行為。農村集體資源資產的規劃、管護和監督涉及縣政府、發改部門、國土部門、生態環境部門、農業農村部門、公安部門等多層級、多部門。可以說，“賣土”“盜土”等違法違規行為的出現，與主管部門、監管部門沒有定位好、處理好各自部門的管轄事務密切相關。“賣土”“盜土”現象屬于土地資源管理的新問題。由于相關法律不明確，縣級政府層面難以形成多部門聯合執法和綜合治理的態勢。鄉鎮國土部門表示沒有執法權，打擊賣土只能依靠公安機關；而公安機關則稱這是自然資源部門和規劃部門的事情。政府內部行政主管部門的定位不準和缺位以及外部監管部門的不到位與難作為，造成了集體資源資產的被侵占、流失，在客觀上助長了基層失范失序乃至違法行為的發生，損害了農民及村集體的長遠利益。

土地所有者或所有者代理的村級組織治理能力不足，容易導致基層治理失序。中國是由五級政府構成的自上而下的政權組織形式，鄉鎮政府之下的鄉村為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。行政村包含著多個具有領導屬性的村級自治組織團體，包括村黨支部委員會、村民委員會、村務監督委員會、村集體經濟組織（一般由村委會代為行使權力或自身組建村股份經濟合作社等形式）等，它們共同構成了一個鄉村治理的較為完備的組織架構，共同掌管著鄉村的全部資源資產以及完成黨和政府下發的各項指標、任務、項目。然而，一些地方的村級自治組織并沒有成為堅強有力的組織力量，農村青年人口的大量流出、農業從業人員的逐漸減少以及農村資源的相對閑置，使得村級自治組織的內部建設和治理能力不斷弱化、渙散。特別是中西部地區的鄉村，精英人口外流現象較為嚴重，村干部隊伍人才匱乏，鄉村治理滯后于時代發展和村民需要。總之，農村集體經濟組織和村民委員會都具有重要的責權利，如果它們在組織能力、經濟分配、資源掌控、角色定位和社會道義上喪失權威和能力，勢必會造成作為整體的村莊的衰弱和作為個體的村民的離散、分化，也必然會誘發農村各類失范、失序、失衡問題，甚至會出現村干部腐敗、權力尋租等違法違規行為。

農村土地利用方式失衡、發展機會不足，容易催生村民投機行為。土地資源是農村發展和農戶生計最根本的要素資源，但農民如何利用土地以及支配權力的邊界界定尚存在較大的模糊性，以至于土地資源在農村和農民手中的利用方式呈現出單一、低效和失衡的局面。盡管農村存在著大量的土地資源等集體性資產，但其利用大多屬于祖祖輩輩的自然延續，普遍存在前期規劃不足等問題。當前，農村集體土地利用規劃普遍存在資質和能力欠缺等問題，且土地規劃門檻較高、成本較大。比如，如果需要政府的項目支持，就必須花費一定資金聘請相關有資質的單位進行規劃設計。由于農業的比較弱勢和優化配置不足、土地利用方式及開發體系失衡，部分地區的農業缺乏穩定、有效、可持續的營利性利用方式。在此情景下，外部誘惑一旦超越當前土地產能效益，便會誘發村民甚至村集體的各類投機行為。

加強農村土地資源利用與管理的策略和建議

第一，對標國家治理體系和治理能力現代化，補齊農業農村治理短板。加強和改進鄉村治理體系建設是實現鄉村全面振興、鞏固黨的執政基礎、滿足農民美好生活需要的必然要求，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。面對農村從傳統農業向現代農業、從計劃經濟向市場經濟轉型過程中出現的各種問題，我們應重新思考農業農村的行政管理問題，明確鄉村現代化轉型過程中的管理責任主體以及相關利益主體的權力邊界、管理體系的重構和各利益主體之間的權責利平衡。

首先，要明確政府歸口管理部門之間的權責關系，真正發揮好監督部門的作用，樹立政府的公信力和權威。在做好主管業務的同時，縣級人民政府應當發揮好統籌協調作用，力避“互相推諉”“九龍治水”等懶政怠政行為。同時，面對新型城鎮化、鄉村振興等帶來的新治理任務，應當賦予作為最底層政權的鄉鎮政府在環保、土地、農業等方面的適量行政執法權限，確保違法違規行為能夠得到及時糾正和制止。其次，要理順國家、集體和農民之間的關系，明確責任主體關系。農村各種問題的出現，折射出鄉村治理的失序，因此，應理順國家、集體和農民在鄉村治理中的關系，適應利益主體的多元化以及各利益主體之間的權責利平衡；明確管理體制和責任劃歸，讓鄉村事務在合理、和諧、良性運行的平臺和環境下規范化、持續化發展；明確哪些資源和行為屬于“國家—農民”“國家—村集體”“國家—村集體—農民”“村集體—農民”的調整范圍，正確劃歸責任主體，使基層問題的解決具有有效的應對路徑和問責機制。此外，應繼續深化農業農村領域的“放管服”改革，優化農業農村的相關政策制度供給。應站在推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，深入推進各類服務便民化、標準化、信息化建設，充分運用現代化治理手段和工具，在宏觀調控和發展原則上不斷引導，激勵各類村級組織主體和農民正確合法地規劃、利用、管理農村各類資源資產，防止農村資源資產被有意或無意地破壞，為農業農村經濟的持續健康發展提供支撐以及保障。

第二，完善農業農村法治建設，使農業和農村資源管理有法可依、依法治理。法治建設既是農村發展的底線要求，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。中國特色社會主義進入新時代，必須要依法治理農村出現的新問題。一方面，要依法厘清農村集體資源資產的權屬關系，尊重所有者的權益。農村土地的產權關系，關涉土地的所有權、占有權、使用權、支配權、收益權、處置權等，必須要清晰化（這是土地合法正當利用的前置條件）。不可否認，當前相關法律缺少對作為集體土地所有者和承包經營者權益的尊重，對農民的主體性、參與性不夠重視。面對農村相對豐富且類型多樣的土地等集體資源，如何界定好各類土地的產權關系及開發利用途徑，是非常復雜的事情。作為農村資源資產所有者的村級組織，有無自由裁量權處置其掌管的土地資源以及如何合理合法使用、如何創造高效持續的經濟價值、如何進行公平性收益分配等，攸關村民利益。只有在法律上厘清農村集體資源資產的權屬關系和使用途徑、使用方式，并尊重所有者權益，才能形成明確的權責關系以及可追溯、可持續的依法管理方式，才能從源頭遏止不法行為。

另一方面，在新形勢下要適時調整對作為村集體成員管理者、村集體資源所有者的村級組織的法律規定性，使其在法治規范的基礎上實現有效自治。在面對農村人口逐漸流失造成的“空心化”、集體資源資產閑置低效以及農地“三權分置”改革帶來的集體所有權、成員承包權與經營主體經營權的權利重構等問題時，相關法律應當適時調整，更加細化村級組織行使相關行為的法定權力和邊界界定，明確村級組織的責權利關系，確保集體資源優化配置的法律規定性和處置正當性。尤其在實施鄉村振興戰略背景下，更應該明確哪些是可以進行市場化經營的，哪些是限制性的資源開發，以適應以經濟社會和自然條件為導向的農地制度改革，確保鄉村資源的合法化使用以及各方的法定權益與平等參與。

第三，要做好農村土地資源的規劃、利用與管理，實現農村土地的價值與效益。馬克思明確指出，“土地是一切生產和一切存在的源泉”。土地是農村發展的根本性要素資源和載體。農村的發展、農民的生計都依賴于土地的產能以及合理利用。農村土地如何盤活，如何避免被侵占、破壞，如何合法合理地規劃、利用，進而實現其經濟、社會、生態價值，是當前農村發展需要解決的重要問題。村民自治組織有責任和義務規劃、利用、保護以及管理好鄉村的集體資源資產。同時，縣級政府部門在土地利用管理過程中應當發揮引導和激勵作用，給予村民委員會參與的空間，增強村民委員會的領導能力和行動能力，鼓勵其盤活、用好農村的資產資源，實現農村土地要素資源的分類管理與高效利用。

第四，不斷完善和增強作為集體資源所有者的村級組織的能力。村級組織作為基層農民的自治性組織，其運行的好壞直接關系到近6億農民的切身利益、農村資源資產的使用效率以及國家的糧食安全、生態環境的保護、農業農村經濟社會的良性發展。作為村集體資產所有者或所有者的代理人的村級組織，對村莊的整體發展負有領導職責，一旦出現內外監管不力或村干部暗箱操作、合謀腐敗，便會對農村集體資源資產造成不可逆的破壞。從當前媒體對農村“賣土”行為的報道來看，村民委員會并沒有及時維護村民的合法正當權益，沒有實現對村集體資產的充分保護。對此，應積極采取多種路徑，持續不斷地完善村級組織體系，增強村級組織的治理能力，改變基層組織軟弱渙散的局面，使其更好地支配和配置農村集體資源資產，壯大村集體經濟。

第五，堅持農民主體性地位，增強農民在村集體公共領域和土地利用規劃中的參與度。從媒體對農村“賣土”行為的報道來看，村民委員會以村集體名義對外簽訂了賣土合同，村民對此并不知情，也未參與過土地買賣議價的討論，顯然是民意“被代表”。由此延伸至村莊類似資源資產的開發利用，村民可能同樣缺少知情權和參與權（大到村集體的土地類型劃分，小到農民承包經營地的使用方式和處置方式等）。作為村集體組織成員的村民，應當享有對村莊集體資源資產的使用和監督權利。為遏制侵害農民權益、破壞村集體資源資產的違法違規行為，應充分堅持和維護農民的主體性地位。在村集體公共領域事務規劃、決策中，應當盡可能地通過多種途徑、多種方式吸納每一位村民積極參與其中，并充分尊重每個人的意見，以此來增強村民在村集體公共事務中的知情權、參與度和主體性地位。通過村民的積極參與，集思廣益，減少信息失真，防止“精英俘獲”現象，實現資源的優化配置。

黨的十九大報告明確指出，“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。因此，在推進鄉村振興戰略的過程中，地方政府和村級組織應堅持新發展理念，徹底遏制“賣土”等違法違規現象，注重可持續發展和長遠利益。

（作者為中國農業大學人文與發展學院教授、博導；中國農業大學人文與發展學院博士研究生徐衛周對本文亦有重要貢獻）

【參考文獻】

①左停：《治理現代化愿景下中國農業行政管理的范式轉型》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，2020年第2期。

責編/孫渴    美編/王夢雅

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