【摘要】高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量的干部考核體系。但在一些地區(qū)，卻存在干部績效考核機構(gòu)有待強化、干部考核制度內(nèi)容設(shè)置應(yīng)更精細化、干部考核的理念和結(jié)果運用有待為高質(zhì)量發(fā)展提供更多支撐等問題。構(gòu)建高質(zhì)量干部考核體系，激勵干部擔(dān)當(dāng)作為，亟待推動干部考核工作科學(xué)化、精細化，不斷提質(zhì)增效。

【關(guān)鍵詞】高質(zhì)量發(fā)展 干部考核 制度創(chuàng)新【中圖分類號】D26【文獻標識碼】A

立政之道，察吏為先。站在新的歷史起點，面對百年未有之大變局的歷史機遇，黨中央提出了實現(xiàn)2035年人均GDP達到中等發(fā)達國家水平的遠景目標，“十四五”規(guī)劃綱要為高質(zhì)量發(fā)展描繪出壯麗藍圖。目標的達成、藍圖的實現(xiàn)，離不開行之有效的執(zhí)行機制。干部考核是分解目標、督促落實、不斷改進的關(guān)鍵抓手。我們黨歷來重視領(lǐng)導(dǎo)干部考核，2019年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，將新時代的政治要求寫入了考核工作條例。2020年10月，中組部下發(fā)《關(guān)于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，提出聚焦推動高質(zhì)量發(fā)展優(yōu)化政績考核內(nèi)容指標，把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評判領(lǐng)導(dǎo)干部推動高質(zhì)量發(fā)展政績的重要指標。從文件上看，關(guān)于干部考核的制度設(shè)計目標很清晰，旨在回應(yīng)新時代的戰(zhàn)略訴求，將高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的行動選擇。

干部績效考核機構(gòu)有待強化

干部的考核分為人事考核和績效考核兩大領(lǐng)域。人事考核并不是干部考核的全部，盡管人事考核的“德、能、勤、績、廉”架構(gòu)中設(shè)置有“績”的維度，但在實際運作過程中僅與干部個人的日常工作相關(guān)，與組織發(fā)展目標沒有關(guān)聯(lián)，不涉及單位的整體績效狀況。事實上，國家、地區(qū)的戰(zhàn)略目標以及任務(wù)的落實執(zhí)行與單位領(lǐng)導(dǎo)這一關(guān)鍵少數(shù)密切相關(guān)。關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)個人業(yè)績的優(yōu)劣應(yīng)當(dāng)通過地區(qū)、單位的整體業(yè)績來評判。從這個角度看，績效考核是關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。“十四五”規(guī)劃戰(zhàn)略目標、2035年遠景目標等年度目標是關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)年度考核的標尺。年度目標完成得如何必須由上一級的專門業(yè)績評價機構(gòu)來負責(zé)，但是，目前尚未有設(shè)置相應(yīng)的績效考核機構(gòu)。

地方績效考核機構(gòu)在新一輪機構(gòu)改革中被調(diào)整，有被弱化的隱憂。在2018年地方機構(gòu)調(diào)整過程中，承擔(dān)績效考核的職能部門成為被裁并的對象。大多數(shù)績效考核局被并入了地方黨委或政府辦公廳，人員編制也遭到壓縮。因此，在考核機制方面，干部績效考核的作用發(fā)揮有待加強。從過去的績效實踐來看，績效考核機構(gòu)的權(quán)威必須高于其他職能部門，才能夠確保考核任務(wù)順利實現(xiàn)橫向協(xié)調(diào)、縱向推進。

干部考核制度內(nèi)容設(shè)置應(yīng)更精細化

在起草“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標建議的過程中，習(xí)近平總書記明確提出：“高質(zhì)量發(fā)展不能只是一句口號，更不是局限于經(jīng)濟領(lǐng)域。”“高質(zhì)量發(fā)展”的內(nèi)涵已經(jīng)超越了經(jīng)濟學(xué)的范疇，外延拓展到了社會、文化和生態(tài)，是下一個階段發(fā)展的總基調(diào)。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)都必須依照高質(zhì)量發(fā)展的要求來展開各項工作。高質(zhì)量發(fā)展成為新時代政績的核心內(nèi)容。因此，圍繞高質(zhì)量發(fā)展涉及干部考核的項目和標準有待進一步精細化。

政績考核與領(lǐng)導(dǎo)干部的個人考核缺乏鏈接機制。政績考核由多個部門主導(dǎo)，除了組織部門外，還有政府辦公廳督導(dǎo)室、生態(tài)環(huán)境、國土資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個領(lǐng)域職能部門。每一個核心職能部門都有一套考核體系來督促自己主管領(lǐng)域工作的落實。每年都會生成相應(yīng)的考核結(jié)果。理論上講，職能部門的考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)成為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的組成部分，匯總之后，直接換算為領(lǐng)導(dǎo)班子的政績考核。同時，細化制度，將領(lǐng)導(dǎo)班子的政績作為領(lǐng)導(dǎo)干部個人“績”的考核基礎(chǔ)。少數(shù)政府績效管理走在前列的城市有這方面的整合機制，但大多數(shù)地區(qū)沒有細化的制度機制來進行無縫銜接，其結(jié)果往往是各自為政，無法共享。

干部考核量表信度和效度較低。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》給出了干部個人考核“德、能、勤、績、廉”五個方面的新解讀。比如，“勤”的解讀為：“全面考核領(lǐng)導(dǎo)干部的精神狀態(tài)和工作作風(fēng)，重點了解發(fā)揚革命精神、斗爭精神，堅持‘三嚴三實’，勤勉敬業(yè)、恪盡職守，認真負責(zé)、緊抓快辦，銳意進取、敢于擔(dān)當(dāng)，艱苦奮斗、甘于奉獻等情況。”新解讀體現(xiàn)了新時代對領(lǐng)導(dǎo)干部的核心要求。但在一些地區(qū)，對于干部的考察通常是延用傳統(tǒng)做法，依據(jù)條例對“德、能、勤、績、廉”進行簡單說明，然后列出“優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職”四個等次，缺乏針對性較強的考核。

這種依托于評價者主觀感受的評價方式積弊重重。這是因為，評價者通常沒有經(jīng)過專業(yè)化、標準化的培訓(xùn)，使得不同的評價者對同一個領(lǐng)導(dǎo)干部的評價結(jié)果可能大相徑庭。同時，考核結(jié)果還受到評價者個人價值標準、個人互動體驗的左右，甚至異化為打擊報復(fù)的工具。長此以往，主觀性考核就可能演化成為形式主義的“規(guī)定動作”，可能導(dǎo)致無論是評價者還是被評價者對主觀性的干部考核認同度都比較低。與此相對應(yīng)，缺乏信度和效度的干部考核自然也無法成為晉升、獎勵等激勵安排的重要參照，可能會加劇“晉升梗阻”的現(xiàn)象。

減少主觀評價，增加客觀評價，是提升干部考核信譽度的唯一選擇。量化的考核工具相對來講更為客觀，但是公共部門的工作大多數(shù)很難量化，這是干部考核面臨的難題之一。不過，關(guān)鍵事件、關(guān)鍵行為評價是可行的替代方案。其中，關(guān)鍵事件是依照被評價者在關(guān)鍵事件中的表現(xiàn)來進行評價，以事實為依據(jù)，相對客觀；關(guān)鍵行為是依據(jù)被評價者有沒有做出關(guān)鍵的行為來進行評價，客觀性也比較高。從這個角度看，每一個考核維度都可以通過關(guān)鍵事件、關(guān)鍵行為來進行評價，尤其是在具體情境中考察系列關(guān)鍵事件和關(guān)鍵行為造成的疊加效應(yīng)。但是，此考核方法所面臨的難題是，關(guān)鍵事件、關(guān)鍵行為的提取具有較高的技術(shù)含量，需要人力資源專業(yè)人員來進行提取和分解。因此，可委托人力資源專家來進行統(tǒng)一提取分解形成專業(yè)評價工具，而地方各級組織部門依據(jù)本地本部門情況進行微調(diào)從而做到因地制宜。唯有如此，才能從評價工具本身來提升干部考核的信度和效度，為考核結(jié)果的應(yīng)用提供合理的基礎(chǔ)。

干部政治能力考核彰顯不足。習(xí)近平總書記強調(diào)：“政治把關(guān)和政治素質(zhì)考察是第一位的。”自2002年至今，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的個人考核一直沿用“德、能、勤、績、廉”五個維度。五個維度的設(shè)置雖然可以全面考察一個干部品格、能力、態(tài)度和實際，避免了考核過程中的片面與偏頗，可是，這五個維度在考核過程中缺乏權(quán)重上的區(qū)分，如果各占25%的權(quán)重，就無法凸顯政治能力和廉潔自律的重要地位。

政治能力通過“德”的維度進行評價。“德”重點考察的是政治品質(zhì)和道德品行方面的情況。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》將“德”表述為：“考核領(lǐng)導(dǎo)干部的政治品質(zhì)，重點了解堅定理想信念、對黨忠誠、尊崇黨章、遵守政治紀律和政治規(guī)矩，在思想上政治上行動上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致等情況。考核領(lǐng)導(dǎo)干部的道德品行，重點了解堅守忠誠老實、公道正派、實事求是、清正廉潔等價值觀，遵守社會公德、職業(yè)道德、家庭美德和個人品德等情況。” 政治能力是干部考核中最為重要的能力。因此，建議將政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力作為干部考核優(yōu)先的考核項。建議政治素養(yǎng)的考核引入二分法，合格或不合格。假如政治素養(yǎng)達不到要求、不合格，那么，一票否決。當(dāng)然，要避免“扣帽子”的情況，則必須通過關(guān)鍵事件、關(guān)鍵行為來客觀判斷，而不是簡單的主觀臆斷、草率做結(jié)。

廉政品質(zhì)的考核存在和政治素養(yǎng)評價類似的問題。目前，“廉”這一維度全面考核領(lǐng)導(dǎo)干部落實黨風(fēng)廉政建設(shè)“一崗雙責(zé)”政治責(zé)任，遵守廉潔自律準則，帶頭落實中央八項規(guī)定及其實施細則精神，秉公用權(quán)，樹立良好家風(fēng)，嚴格要求親屬和身邊工作人員，反對“四風(fēng)”和特權(quán)思想、特權(quán)現(xiàn)象等情況。干部的腐敗行為大多是“暗腐”，普通干部群眾很難知曉。這就導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部平時表現(xiàn)清正廉潔、正氣凜然，但被紀檢部門調(diào)查后，曝光的腐敗程度卻觸目驚心。一定程度上講，日常的干部考核在廉潔自律方面并不能達到預(yù)期的目標。但是，干部考核明確列出廉潔自律的標準能夠起到日常警示作用，是管理的必要手段。對于公共部門的領(lǐng)導(dǎo)干部來講，“廉”的要求是一種底線要求，不存在可接受的度的問題。金額大小、時間長短、次數(shù)多寡都不可改變腐敗的性質(zhì)。因此，對“廉”的考核評價建議實施二分法評判。

干部考核同職級晉升脫鉤。目前，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部認為，干部考核同職級晉升處于脫鉤狀態(tài)。實際上，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》針對考核結(jié)果的應(yīng)用有專門的規(guī)定。規(guī)定雖然詳細，但在一些地方的實踐中往往存在扭曲走樣的問題。一方面，“同等條件下優(yōu)先使用”是一個軟約束，不具備強制力。實踐中，連續(xù)三年“優(yōu)秀”得不到重用的干部比比皆是。是否使用很大程度上取決于上級領(lǐng)導(dǎo)者的偏好。另一方面，在領(lǐng)導(dǎo)干部常規(guī)考核中，主管領(lǐng)導(dǎo)者維穩(wěn)心態(tài)顯著，評價未必真實客觀。即使個別干部工作懶散、推諉，或者以“心理疾病”為由常常請假缺勤，最后也能得到“稱職”的評價結(jié)果，導(dǎo)致職級晉升時，要求考核稱職以上的約束條件基本無效。實行職級并軌后，一些單位將工作年限作為晉級的硬約束，以往的干部考核結(jié)果基本上沒有存在感。所以，一些干部認為，考核同職級晉升沒什么關(guān)系，考核結(jié)果對個人影響甚微。

鑒于此，組織部門需要出臺考核結(jié)果使用細則，提出硬性約束條款，比如，考核結(jié)果三年優(yōu)秀者，一年內(nèi)使用；干部考核結(jié)果按照正態(tài)分布的邏輯硬性規(guī)定基本稱職和不稱職的比例（如5%—10%）。唯有如此，考核結(jié)果才能同職級晉升緊密掛鉤，最大程度地激勵廣大領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

干部考核的理念和結(jié)果運用有待為高質(zhì)量發(fā)展提供更多支撐

第一，干部考核如何為創(chuàng)新提供支持。國家之間競爭的核心是科技創(chuàng)新能力的較量。黨的十九屆五中全會將科技創(chuàng)新提到了前所未有的高度。創(chuàng)新為黨政機關(guān)的工作提出了新要求，干部考核工作也必須隨之改變。

一方面，應(yīng)將創(chuàng)新政策環(huán)境納入政績考核。美國智庫專家薩姆·薩克斯就中美關(guān)系形成了一份報告，認為在數(shù)據(jù)質(zhì)量、創(chuàng)業(yè)文化、人才構(gòu)成、AI核心技術(shù)等四個方面，美國擁有絕對的比較優(yōu)勢。報告提及的這四個方面，正是我國各級政府創(chuàng)新政策的著力點。為此，各級政府需要為中小企業(yè)提供實質(zhì)性支持。真正的技術(shù)創(chuàng)新都屬于破壞性技術(shù)，起源于邊緣客戶的非主流市場，大企業(yè)在破壞性技術(shù)創(chuàng)新方面有著天然的劣勢。形成了支持中小企業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，也就塑造了有利于創(chuàng)新的政策氛圍。因此，下一個階段的政績考核必須將創(chuàng)新政策納入其中。

另一方面，應(yīng)建立完善工作創(chuàng)新的容錯機制。變革創(chuàng)新并不必然成功，甚至失敗的概率會大于成功。要鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部大膽創(chuàng)新，就需要建立具體的容錯制度，包容創(chuàng)新中的失敗。2018年5月，中辦印發(fā)《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，提出要全面落實習(xí)近平總書記關(guān)于“三個區(qū)分開來”的重要要求。雖然文件已經(jīng)出臺兩年有余，但現(xiàn)實中的部分干部仍然是謹小慎微、縮手縮腳。這說明，干部管理沒有進行配套的制度設(shè)置，使得文件精神落到實處打折扣。因此，干部考核工作需要貫徹“三個區(qū)分開來”的理念精神，制定落實細則，為敢于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的干部鼓勁、撐腰。

第二，干部考核如何轉(zhuǎn)化為干部的內(nèi)在驅(qū)動。考核是促進執(zhí)行的重要抓手，其作用機制是自上而下的外在壓力下，干部的順從性選擇。外在壓力容易產(chǎn)生心理抗拒、消極應(yīng)付、抑郁等負面心理。所以，需要通過必要的柔性工具將考核外在壓力轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)在動力，增強考核的自我驅(qū)動。

一方面，考核目標的制定必須鼓勵被考核者的參與。考核目標應(yīng)當(dāng)是階段工作的承諾。既然是承諾，就需要下級的認同。考核目標的形成不能是上級的單方面部署、安排，需要讓下級參與進來，使得執(zhí)行基礎(chǔ)、執(zhí)行資源在參與中得到溝通。在充分溝通基礎(chǔ)上形成的考核目標才更符合執(zhí)行部門的實際，才更具備達成的基礎(chǔ)。當(dāng)然，也可以讓下級單位自我設(shè)定考核目標，上級單位以此作為評價的標準。這樣的標準是下級的主動承諾，考核本身的外在壓力感就能得到較大程度的消解。如教育部對“雙一流學(xué)科建設(shè)”的考核就是讓被評價院系自主設(shè)定目標，結(jié)果形成了各院系的自我強驅(qū)動，不失為“參與式考核”的一種實踐典范和參考借鑒。

另一方面，考核之后的能力改進不可忽視。完整的績效考核鏈條都必須有改進的環(huán)節(jié)，但實踐中的績效考核常常是得出評價結(jié)果就草草結(jié)束。丟失了改進環(huán)節(jié)不但會錯失干部能力提升的機會，而且也錯失了能力提升給干部帶來的滿足感。因此，必須將考核結(jié)果分析作為考核的必備程序，分析績效結(jié)果的原因，指出干部能力的改進點。針對干部能力短板，安排導(dǎo)師輔導(dǎo)，實施系統(tǒng)培訓(xùn)。假如每干一件工作，干部自身的能力都能獲得一點精進，那么，考核目標的完成就有了更多的成就感。以學(xué)習(xí)的態(tài)度對待自身的不足，以學(xué)習(xí)的態(tài)度對待工作的壓力，壓力就變成了提升自我的內(nèi)在動力。

第三，政績考核如何贏得民眾認同。“江山就是人民，人民就是江山”，政績好壞的最終評價者是人民。高質(zhì)量的干部考核體系必定是民眾認同的考核體系。干部考核體系必須讓民眾參與，向民眾開放，使民眾滿意。

首先，政績考核的內(nèi)容設(shè)置需回應(yīng)民眾的訴求。政績考核既要著眼于長遠發(fā)展，也要關(guān)注民眾的現(xiàn)實關(guān)切。采用民主集中的機制，匯聚民眾普遍關(guān)切的議題，將其納入政績考核。民眾關(guān)心的問題解決了，訴求得到回應(yīng)了，其對政府的滿意度將與日俱增。

其次，政績考核過程應(yīng)重視民眾參與。從管理的視角來看，有參與才有信任、有參與才有責(zé)任。因此，政績考核過程中民眾參與重在過程，不在于民眾的評價是不是專業(yè)、準確。民眾對政府的工作有建議，甚至有意見，都是正常的，都需要有管理的管道來表達溝通。管理溝通管道不暢，就容易形成各類輿情事件。一些城市實施的“萬人評政府”“電視評政府”等都值得推廣。那些僅讓民眾在“良好、優(yōu)秀”中二選一的做法，往往弄巧成拙，可以休矣。

最后，政績公開是贏得民眾認同的保障措施。黨政機關(guān)的工作人員不辭辛苦，為民眾做了很多實事。假如不公開，民眾就無法詳細了解，也無法改變過去“一杯茶，一支煙，一張報紙看半天”的刻板印象。同時，政績考核數(shù)據(jù)不公開，公共管理領(lǐng)域的研究者無法獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，關(guān)于政績考核的研究也只能停留在表面，無法探索深層次的問題。更關(guān)鍵的是，政績考核不公開不利于績效文化和社會氛圍的塑造，也令政績改進失去了社會驅(qū)動力。近幾年，我國大氣環(huán)境的治理績效與空氣污染指數(shù)的公開密切相關(guān)，讓民眾了解空氣治理績效的變化，理解政府環(huán)境治理的艱難復(fù)雜，個體參與、配合環(huán)境治理的自覺性也隨之提高。因此，高質(zhì)量干部考核必須拋棄“考核黑箱”模式，搭建開放共享的考核平臺，釋放干部考核的乘數(shù)效應(yīng)。

為政之要，首在得人，而干部考核發(fā)揮著指揮棒、風(fēng)向標、助推器作用，是國家戰(zhàn)略規(guī)劃、遠景目標落地執(zhí)行不可或缺的工具。構(gòu)建高質(zhì)量的干部考核體系必須解決好所面臨的系列問題。未來，隨著公共部門干部考核數(shù)據(jù)的開放共享，將推動干部考核工作提質(zhì)增效，切實為“十四五”新征程引好向、護好航。

（作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院國家治理研究中心主任，長江經(jīng)濟帶研究院研究員，公共管理學(xué)院教授）

責(zé)編/賈娜 美編/李祥峰

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