黃祖輝 浙江大學中國農村發展研究院原院長、首席專家

2月21日，《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》發布，這是21世紀以來第18個指導“三農”工作的中央一號文件。作為“十四五”時期全面推進鄉村振興的重點任務，“實施鄉村建設行動”是黨的十九屆五中全會作出的重大戰略部署，中央一號文件為此也在加快推進村莊規劃工作、加強鄉村公共基礎設施建設、實施農村人居環境整治提升五年行動、加快縣域內城鄉融合發展等方面提出了一系列新舉措。

接受中國建設報專訪時，浙江大學中國農村發展研究院原院長、首席專家黃祖輝表示，目前我國鄉村建設存在區域不平衡和發展不充分問題，在“大力實施鄉村建設行動”過程中，既要防止脫離鄉村實際的大拆大建，又要避免規模集聚效率低下的公共投入。

1、中國建設報：中央一號文件專門用一章篇幅對“大力實施鄉村建設行動”進行部署，您認為主要有哪些考慮？

黃祖輝：“大力實施鄉村建設行動”是全面推進鄉村振興的重要部署，是彌補農業農村發展短板、加快實現農業農村現代化的重要抓手。我國鄉村建設自改革開放以來，尤其是實施新農村建設、脫貧攻堅、鄉村振興等重大戰略以來，已取得明顯進展，廣大鄉村在基礎設施、生態環境、公共服務、居住條件等方面有很大改觀，已從貧窮落后的鄉村向全面小康社會的鄉村轉變。但如同我國經濟社會發展存在不平衡不充分問題、全面小康社會建設存在短板一樣，我國的鄉村建設也存在區域不平衡和發展不充分的短板問題?？傮w來說，我國鄉村建設目前還比較滯后，不能充分滿足鄉村現代化和共同富裕的目標要求，這是大力實施鄉村建設行動的基本動因。

具體如何大力實施鄉村建設行動，中央一號文件已經做了明確安排。首先強調的是要加快推進村莊規劃工作，即規劃先行，要明確村莊布局分類，立足現有基礎，保留鄉村特色風貌，同時尊重農民意愿，不搞大拆大建。其次強調要加強鄉村公共基礎設施建設，把公共基礎設施建設的重點放在農村，著力推進往村覆蓋、往戶延伸，從根本上實現路、水、氣、電、網等基礎設施和公共服務對鄉村、對農村居民的有效覆蓋和科學管護。最后還要實施農村人居環境整治提升五年行動，著重對村莊廁所、污水、垃圾進行整治，推進村莊清潔和綠化行動。此外，中央一號文件還特別強調要加快提升農村基本公共服務水平，包括建立城鄉公共資源均衡配置機制，強化農村基本公共服務供給縣鄉村統籌，逐步實現標準統一、制度并軌，著眼于城鄉統籌與城鄉一體的就業、醫保、養老、文化等公共服務建設。

2、中國建設報：您對大力實施鄉村建設行動有什么建議，或者說今后需要注意些什么？

黃祖輝：大力實施鄉村建設行動的意義重大，涉及大量的投資和政府投入，需要重視投資效率和鄉村短板的有效補齊。為此，科學規劃鄉村顯得尤為重要，要以全域鄉村規劃優化鄉村建設布局，以鄉村建設布局優化引導建設項目投入。我國鄉村基礎設施和公共服務滯后的原因，不僅體現在建設投入不足，而且也與鄉村人口分布過于分散、集聚效應差進而不能被有效覆蓋有關。這表明：鄉村基礎設施和公共服務設施的建設，不僅要重視覆蓋面，而且要重視覆蓋效率。

基礎設施和公共服務不僅具有公共屬性，而且存在規模集聚效應。因此，在鄉村建設中對類似公共品的建設投入，既要防止脫離鄉村實際的大拆大建，又要避免規模集聚效率低下。這意味著，往村覆蓋、往戶延伸的鄉村建設不應該是靜態的，而應該是伴隨著鄉村人口相對集聚、空間布局不斷優化的過程。鄉村建設一方面要通過鄉村基礎設施和公共服務的改善來帶動和吸引鄉村人口的相對集聚與優化布局，另一方面又要通過鄉村人口的相對集聚與優化布局來提高鄉村基礎設施和公共服務建設的效率。這樣，鄉村建設才能更好實現鄉村公共品往村覆蓋、往戶延伸，同時又提高投資和覆蓋延伸的效率。

3、中國建設報：您認為大力實施鄉村建設行動所需的資金問題該如何妥善解決？

黃祖輝：大力實施鄉村建設行動，資金需求量的確很大，大多建設項目又具有公共性，政府支持和投入是首位的。為此，中央一號文件繼續把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，預算內投資進一步向農業農村傾斜，同時也要求各地區各部門進一步完善涉農資金統籌整合長效機制。同時，該文件還提出支持地方政府發行一般債券和專項債券用于現代農業設施建設和鄉村建設行動，支持以市場化方式設立鄉村振興基金，鼓勵銀行業金融機構建立服務鄉村振興的內設機構，撬動金融資本、社會力量參與，重點支持鄉村產業發展。

除此之外，市場化力量參與鄉村建設的潛力很大。既可以通過政府財政投入“四兩撥千斤”的杠桿引領作用，吸引企業和社會資本參與鄉村建設，又可以通過鄉村建設中公共資源與資產的產權制度和營運制度的改革，對鄉村建設賦權，吸引市場力量投資并營運鄉村建設項目。比如，鼓勵市場力量在對鄉村垃圾分類集中處理與管護的同時，從事再生資源利用與經營；鼓勵市場力量在對鄉村道路、水網等公共設施投資建設的同時，從事鄉村休閑旅游業經營；鼓勵市場力量和村集體經濟通過股份合作等制度安排，共同進行鄉村建設和鄉村營運等。

4、中國建設報：中央一號文件在“加快縣域內城鄉融合發展”方面提出了很多政策舉措，城鄉融合發展對于鄉村振興能起到什么樣的作用？

黃祖輝：隨著經濟社會的發展和城鄉居民消費水平的提高以及消費結構的變化，我國城鄉關系正在發生深刻變化，城鄉要素的流動已經從農村要素向城市流動為主的格局向城鄉要素雙向流動的格局轉變，城鄉融合發展勢在必行。加快縣域內城鄉融合發展是城鄉融合發展的一個關鍵層面，是全面推進鄉村振興和鄉村建設的重要思路，中央一號文件在這方面提出了很多政策舉措，意義重大，不僅對全面推進鄉村振興，而且對拉動內需和實施“內循環”戰略，都將產生非常積極的推動作用。

加快縣域內城鄉融合發展之所以十分重要，首先在于鄉村振興離不開城市的帶動，鄉村振興要以城市化為引領。這種帶動和引領，既包括鄉村人口的城市化和市民化需要以城市為載體，又包括鄉村振興需要城市人才、技術和資本的融入，以及鄉村價值的實現和市場的繁榮離不開城市居民的需求。其次，從空間和體制上看，鄉村與縣鄉鎮聯系最為緊密，鄉村本身就是縣域的有機組成部分。加快縣域范圍內城鄉融合發展，不僅有利于在空間上和體制上實質性破解城鄉二元體制，而且有利于城鄉要素、產業、基礎設施與公共服務在空間上實現城鄉融合和優化配置，使鄉村的振興與發展能夠既立足鄉村，又跳出鄉村，具有更大的空間和回旋余地。