馮奎 國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員

日前發布的《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》提出，加快縣域內城鄉融合發展?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展。

在最近的討論中，一些觀點從縣域的行政邊界和地理的實體邊界出發，將城鄉融合的政策內容與舉措限定在具體的縣域邊界范圍內。這種認識需要進一步討論。我們要全面準確理解中央文件和“十四五”規劃中關于城鄉融合與縣域關系判斷的本質要求，立足于縣域，將其作為推進城鄉融合的基本單元，以打通城鄉要素流動的制度性通道為根本途徑，在開放的背景條件下高質量地推進城鄉融合發展。

立足于縣域推動城鄉融合發展

城鄉融合發展有著現實而深刻的時代背景。城鄉融合高質量發展，是現代化的重要標志，也是拓展發展空間的強大動力。有的人說城鄉融合發展，主要就是推動鄉村振興，這并不完全準確。但推進城鄉融合發展，如果沒有政策的指向性，沒有將鄉村發展放在優先位置，那也沒有找到主要矛盾和矛盾的主要方面。城鄉融合發展，要實現城和鄉更高質量的發展，但從中國發展的現狀問題來看，農業農村要優先發展，發展的重心應進一步下移，轉移到農業農村的主要承載空間即縣域。

城鄉融合應立足于推動縣域發展，一定程度是要合理地糾正以往存在的城市偏向主義。城市偏向主義是一種發展觀念，是站在城市本位的立場，認為只要城市（這里主要指“大城市”，尤其是大城市的城區部分）發展好了，國家和區域就會發展起來。城市偏向主義反映在基礎設施、產業布局、公共服務配置、要素使用等各個方面，持續、過于強烈的城市偏向主義，會對鄉村功能有所漠視，對鄉村發展權利甚至有所侵奪。例如，學者們討論到城市偏向主義，一個典型方面就是農村土地權益在分配使用中過度地支持了城市，而忽視了鄉村。

從發展現狀水平看，縣域比大城市獲得的資源相對要少，發展相對要弱?？h內的精華在縣城，以縣城來作比較，2019年縣城人均市政公用設施固定資產投資僅相當于地級及以上城市城區的1/2， 以往多年形成的存量差距巨大。從消費潛力看，2019年縣城居民人均消費支出僅相當于地級及以上城市城區居民的2/3。全國來看， 縣域經濟發展還存在“小散弱”問題，縣域工業基礎偏弱，對地區生產總值的貢獻偏少。縣域經濟發展不平衡，產業規模小、鏈條短，特色主導產業不突出、競爭優勢不明顯；政府債務風險防控能力有待提高，財政大多只能保運轉和保民生等。這些現象背后的原因是多方面的，有城鄉區域發展階段性的原因，有規模經濟和集聚經濟在發揮作用，其中也有一部分原因是城市偏向主義的觀點及其支持的政策所致。

中央的文件確實講到要“加快縣域內城鄉融合發展”，我的理解，城鄉融合發展要立足于為農村、農民、農業服務，不能再一味地站在有利于城區的立場，將農村的要素大量抽走。因此，這也是針對城鄉融合發展中已經存在的問題來說的，而不是指城鄉融合的全部內涵與目標，不能將一個縣封閉起來，以“小循環”的方式搞所謂城鄉融合。

將縣域作為城鄉融合的基本單元

中國的城鄉關系復雜，因此城鄉融合的有效空間單元也是多種類型。從實踐調查中看，適合作為城鄉融合空間單元的有三類：都市圈、縣域、發達鎮。因此，需要在一個較為完整系統的體系中，來深化對城鄉融合空間單元的認識，而在這個體系中，縣域可以作為城鄉融合的基本單元。這主要有三個方面的原因： 

一是縣域的普適性強。都市圈、發達鎮僅適用于一些特定地區。一定意義上講，我國的地級和地級以上城市都在形成各類發展水平程度不同的都市圈，其中以直轄市、省會、計劃單列市為核心的都市圈發展程度最高。這些都市圈周邊區域的城鄉融合，受到都市圈核心城市的影響巨大。發達鎮較多存在于東部沿海發達地區，如我國廣東、上海、江蘇、浙江就占了千強鎮的將近2/3。這兩類空間都可能作為城鄉融合的空間單元， 但并不是所有地方都具備這樣的條件。中部、西部、東北以及東部一些地區沒有較為發達的都市圈和發達鎮，但這些地方都有縣域經濟作為發展支撐。所以應將縣域作為城鄉融合的基本單元，但它不是唯一單元。

二是縣域有穩定完善的行政主體，是城鄉融合的關鍵性推動力量。城鄉融合過程中，市場將起決定性作用，政府的作用關鍵而特殊。首先是因為城鄉融合涉及構建促進城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、基礎設施、公共服務、生態保護等相互融合和協同發展的各項工作，其中一些工作本身就是政府事權。還有一些工作，政府負有部分責任。另外，一系列改革都涉及政府職能的轉變。在這個意義上講，即便是在都市圈地區，市場力量已較為強大、各類市場主體較為多元化， 也還要充分發揮縣鎮鄉等政府職能部門的作用，發揮縣域作為空間單元的功能，推動城鄉融合。

三是縣域范圍內的縣城、小城鎮與鄉村要素齊全，是城鄉融合的有效空間單元。世界各國城市統計制度不同，我國的縣城、重點小城鎮等，如參照一些國外的城市規模標準，在國外其實都是“城市”。城市的實質是它有規模集聚效應， 對周邊地區提供服務。如果把縣域看作是一個面，那么縣城、重點小城鎮、特色小鎮，就是這個面上重要的節點。各地實踐證明，充分利用好這些節點，使之能夠借縣域力量發展壯大，同時又能在全縣發揮統籌的作用，推動和服務于鄉村振興，推動城鄉融合。

打通城鄉要素流動的制度性通道

城鄉融合發展的困難在于各類要素在城鄉之間的流動不充分、不平衡。因此，打通城鄉要素流動的制度性通道，就是城鄉融合的關鍵路徑。

農業轉移人口市民化排在城鄉融合的首位。市民化的實現既可以是就近就地的，也可以是在縣外或是省外實現。“十四五”規劃提出，未來5年，城鄉區域發展協調性明顯增強，常住人口城鎮化率提高到65%，就包含著數以千萬離鄉外出，并在各級各類城鎮落戶的農民工。為此，就必須鞏固現有戶籍制度改革的成果并繼續深化改革。

農村土地資源要素進入城鄉統一的建設用地市場事關農民的核心利益。這方面需要按照國家統一部署，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許推動城中村、城邊村、村級工業園等可連片開發區域土地依法合規整治入市。

推動各類要素由城入鄉是城鄉融合的主要方向。這將涉及城市人才入鄉、工商資本入鄉促進機制、科技成果入鄉轉化等。許多工作剛剛開始，還有大量的體制機制障礙阻礙要素流動。例如，目前返鄉、下鄉創業創新的人員將近1000萬人，這部分人主要是在外創業有成的企業家或打工多年的農民工回到家鄉?，F實中存在的問題主要是城市工商企業人員、各類院校畢業生下鄉渠道有待拓展；鄉村創業就業條件較差，政策激勵力度還需要加大；城市支持鄉村發展、城鄉人才交流等機制需要完善；一些地方農村集體經濟組織缺乏人才引進機制，難以引人、用人、留人等。

推動城鄉基本公共服務與基礎設施共享共建是城鄉融合的支撐基礎。這包括推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，加快推動鄉村基礎設施提檔升級，實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護等。

在開放的環境下推進城鄉融合需要加大改革力度

所謂“加快縣域內城鄉融合發展”等提法，具有明確的問題指向，不能脫離這個問題去做理解，將城鄉融合搞成以縣域為空間邊界、固步自封。“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展”，也需要考慮各種情況，因地制宜地加以實施。在構建新發展格局的過程中，推進城鄉融合是重要內容，必須立足于縣域，又要超脫于縣域。

在開放的環境下借力、發力， 為此需要加大改革的力度，創新改革的思維。

在改革的目標上，要有系統論思維。要著眼于發展新格局，建立城鄉一體布局結構體系、產業發展體系、要素保障體系、治理體系。

在改革的內容上，要有重點論思維。城鄉融合既有工程建設， 也有體制建設。既涉及政府職能變化，也涉及市場空間利用。當前及未來一個時期，體制機制方面優化完善是城鄉融合的重中之重，要推動城鄉人口、勞動力、資金、技術、數據充分合理的雙向流動，多向流動，打通堵點。

在改革的階段上，要有進化論思維。有的縣（市區）城鄉融合剛剛起步，而有的已進入高質量發展階段。國家關于城鄉融合從宏觀政策上設置了2022年、2035年、本世紀中葉等時間段的相應目標，因此我們要保持歷史的耐心，做到久久為功。

在改革的模式上，要有特色論思維。城鄉融合涉及區域特征千差萬別，需要借鑒已有成功模式，更需要創新特色發展模式。