摘 要:隨著數字經濟的高速發展，互聯網平臺已成為社會經濟發展的重要驅動力，是重要的市場主體。當前，互聯網平臺實現數據壟斷并利用數據壟斷破壞正常的市場競爭秩序的行為屢見不鮮，需要加以警惕和防范。對此，需盡快完善和細化反壟斷法律制度和框架，不斷增強其在互聯網領域的適用性；堅持包容審慎的基本原則，科學有效實施監管；加強反壟斷執法機構和隊伍的建設，不斷提升執法能力；充分發揮多元主體在反壟斷監管過程中的重要作用，構建多元共治新格局。
關鍵詞:平臺經濟 反壟斷監管 包容審慎 多元共治
【中圖分類號】D912 【文獻標識碼】A
自2020年下半年以來，黨中央不斷釋放出要強化反壟斷監管的信號。2020年11月30日，中共中央政治局就加強我國知識產權保護工作舉行第二十五次集體學習，習近平總書記在主持學習時強調“要完善知識產權反壟斷、公平競爭相關法律法規和政策措施”；2020年12月11日，中共中央政治局召開會議分析研究2021年經濟工作，其中提到“強化反壟斷和防止資本無序擴張”；2020年12月16日至18日，中央經濟工作會議將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”確定為2021年的重點任務之一，并且指出“反壟斷、反不正當競爭，是完善社會主義市場經濟體制、推動高質量發展的內在要求”；2021年1月9日至10日召開的中央政法工作會議提出“加強反壟斷和反不正當競爭執法司法”。2021年3月15日召開的中央財經委員會第九次會議強調推動平臺經濟規范健康持續發展，并指出要“加強監管，規范秩序，更好統籌發展和安全、國內和國際，促進公平競爭，反對壟斷，防止資本無序擴張”。
與此同時，我國監管部門也接連發布新規。2020年下半年，國家市場監管總局陸續發布《規范促銷行為暫行規定》《關于加強網絡直播營銷活動監管的指導意見》等文件；2021年2月7日國務院反壟斷委員會印發《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，對限定交易、大數據殺熟、附加不合理交易條件等進行了界定。在反壟斷執法方面，市場監管總局在去年年末首次對互聯網企業開出反壟斷頂格處罰罰單，同時對阿里巴巴實施“二選一”等涉嫌壟斷行為進行立案調查。
黨中央和監管部門接連出臺涉及互聯網反壟斷政策以及實施針對互聯網壟斷行為的監管舉措，釋放出黨中央加強互聯網市場反壟斷監管的強烈信號。對互聯網平臺進行合理監管，是促進平臺經濟更健康、更安全發展的重要手段。
加強互聯網反壟斷監管是形勢所需
互聯網反壟斷監管的浪潮不僅發生在中國，也席卷全球主要國家和司法轄區。2019年2月，德國聯邦卡特爾局以臉書濫用其在在線社交市場上的支配地位侵害用戶數據隱私為由，課以反壟斷處罰，由此拉開了對互聯網超級平臺反壟斷調查和處罰的大幕；2020年10月，美國司法部對谷歌發起20年來最大規模的反壟斷訴訟；同年11月，歐盟認定亞馬遜涉嫌濫用壟斷地位“自我優待”；同年12月，美國聯邦貿易委員會和多個州檢察院向臉書提起反壟斷訴訟，指控臉書濫用其在社交網絡領域的優勢，以壓制較小的競爭對手。而由此產生的疑問是，為什么在平臺經濟蓬勃發展的背景下，各國會掀起反壟斷監管的浪潮呢？
其中的緣由需要先從互聯網市場的壟斷傾向說起。互聯網市場在網絡效應的作用下，往往具有“天然”的壟斷傾向——大型平臺企業能夠憑借用戶、技術以及數據等方面的優勢，在網絡效應的影響下形成自我強化的“反饋循環”，致使資本、流量、數據等資源不斷向大型平臺集中，而由此產生的巨大競爭優勢能夠使其獲取并維持壟斷地位。當然，動態競爭也是互聯網市場的主要特性，在創造性破壞理論下，競爭者能夠通過創新顛覆壟斷者，使得市場中的壟斷往往是短暫的。然而，由于現行反壟斷法在互聯網新商業模式和特性下存在適用乏力的問題，且在互聯網平臺經濟發展初期，監管機構由于缺少經驗未能及時有效地識別和干預扭曲市場競爭的各類新型壟斷行為，往往對平臺企業持寬松的監管態度，致使一些具有壟斷地位的平臺企業實施的反競爭行為未得到有效的監管與規制，創新往往并不能發揮其應有的積極效果。例如在互聯網市場中，數據已成為互聯網市場競爭的關鍵，而原有的法律制度并沒有充分將數據作為一種標準考慮在內，使得一些平臺巨頭能夠在未觸及合并審查門檻的情況下順利收購新創企業，獲得數據和技術，同時扼殺新創企業帶來的競爭威脅。
平臺企業在缺少有效監管的環境下野蠻生長，反壟斷工作的形勢也就越來越嚴峻。尤其是近年來隨著平臺已遍及人們生活的方方面面，逐漸形成龐大的平臺“生態系統”，平臺巨頭濫用壟斷地位的行為日漸增多，出現了“自我優待”、強制“二選一”、扼殺式收購等一系列行為，嚴重破壞了市場競爭秩序，并對消費者利益構成實質威脅。也正是在這種嚴峻形勢下，加強互聯網領域的反壟斷監管成為一種現實需求。當然，互聯網反壟斷監管對于我國的意義遠不止于此。在新發展階段，若要深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局，必須通過加強反壟斷監管，消除壟斷行為對市場競爭的威脅，才能有效發揮市場在資源配置中的決定性作用。
互聯網反壟斷監管應避免陷入“硬監管”的困局
今年3月的中央財經委員會第九次會議指出，“我國平臺經濟發展的總體態勢是好的、作用是積極的，同時也存在一些突出問題”，其中，監管體制不適應的問題較為突出。在當前互聯網反壟斷監管的熱潮中，不僅需要強調加強互聯網領域監管的必要性，同時也應對互聯網平臺企業行為的監管與規制保持冷靜思考，以避免從寬松監管走向另一個極端，出現“一管就死”，過度干預市場的“硬監管”局面。
完善適應互聯網平臺的反壟斷法規
應當認識到現行反壟斷法律制度和框架在互聯網領域存在適用困難，易導致監管機構出現誤判。現行反壟斷法主要源于工業經濟時代，互聯網市場具有多邊結構、零價市場、商品服務多樣化和個性化等新特性，這對傳統的相關市場界定、市場支配地位認定方式帶來了新挑戰。雖然近年來我國針對互聯網平臺經濟的特點，對現行反壟斷法規體系做出了適當的回應，但是相關規定在明確性與可操作性方面仍顯不足。可適用性法律法規缺位的現實狀況容易導致監管機構對平臺企業做出失實失范的“硬監管”，對市場競爭和企業發展形成不合理的干涉，對平臺企業創新發展產生不利影響。
避免“一刀切”
在規制平臺經濟領域新型競爭行為時，需警惕“一刀切”的做法。在復雜多變的互聯網平臺市場競爭中，相似甚至相同的競爭行為在不同場景、不同行業、不同時間以及不同主體上都可能產生不同的競爭效果，需要注重個案分析。經營者具有市場支配地位本身并不違法，而經營者特定行為的違法性認定需要對該行為是否具有限制競爭效果進行分析。監管機構在實踐中需充分意識到，我國反壟斷法并不反對壟斷地位，而是反對具有違法排除、限制競爭效果的壟斷行為，應避免陷入“大即是壞”的慣性思維——壟斷企業的行為皆是基于壟斷地位而實施的濫用市場支配地位的行為，從而陷入“先入為主”“一刀切”的監管困境。
避免過度監管
互聯網反壟斷監管過程中，應避免步入過度監管的極端。包容審慎是我國對新業態、新產業、新模式進行監管應恪守的基本原則，在早期發展中正是因為堅持了這一原則，才有了我國互聯網經濟的高速發展。如今在堅守“包容審慎”的前提下，需要克服和改變由此而生的“不監管、弱監管”的心態與做法。雖然，在實踐中因“過度包容”而出現對互聯網市場監管缺位的情況，出現“借包容之名，行逃避之實”的監管惰性，但是，也不能因此在監管過程中放棄“包容審慎”的基本原則，否則可能會對互聯網平臺經濟市場造成過度干預的危害。
實施“包容審慎”的監管
平臺經濟作為互聯網市場的新業態、新產業、新模式，其在創新驅動下擁有巨大的發展前景。若在監管過程中對平臺企業的新模式、新應用直接“管死”，很可能對平臺企業基于創新形成的合理經營行為和商業模式造成規制偏差，進而挫傷平臺企業創新的積極性，甚至會對互聯網經濟市場的發展生態產生不可逆的影響。因此，監管機構應在監管過程中正確處理政府與市場的關系，對尚未明晰競爭效果的新行為、新應用、新模式保持“包容審慎”的態度，避免倉促干預或過度監管對平臺經濟市場競爭機制和創新激勵機制的破壞；在市場調節優于政府調控的前提下，科學有效介入平臺經濟市場競爭規制之中。
從當前中央頂層及相關監管機構的明確態度和有關舉措可見，對互聯網領域的監管目的并不在于要限制個別平臺企業的發展，而是為了防止資本借由平臺壟斷及其跨界傳導實現無序擴張，避免公平自由的市場競爭秩序受到威脅，為平臺經濟健康發展提供市場化、法治化及國際化的營商環境，且為消費者合法權益提供有力保障。這也意味著對互聯網領域不僅要強調監管，同時也要注重發展，由此特別需要清晰地意識到，在強化監管的過程中，應避免出現使監管變“硬監管”情況，從而真正落實支持和監管并舉的互聯網平臺經濟發展思路。
實現“強監管”與“促發展”并重
黨中央以及監管機構已多次談及監管與發展的問題，這不僅符合構建新發展格局的需要，同時也是疫情影響下促進國內經濟發展的必然要求。我們需意識到，監管平臺并不是要針對個別企業，而是為了優化營商環境，督促企業合規經營，為健康的市場競爭秩序提供有效保障。加強反壟斷監管與促進互聯網平臺發展并不矛盾，因為有效且合理的監管能夠為平臺企業發展和創新提供有力保障。要真正實現“強監管”與“促發展”并重，避免出現“硬監管”，可從以下四個方面著手：
盡快完善和細化反壟斷法律制度和框架。目前反壟斷法律法規針對互聯網領域做出的規定仍比較籠統，在不少方面的可操作性不強，相關配套規章及規范性文件的“立改廢釋”工作尚未完全跟上。因此，需加快反壟斷法的修訂進程，為監管提供充分且可行的法律依據。誠然，法律的調整和完善需要一個過程，在此過程中仍需采取適當且科學的監管。而當在監管過程中遇到適用法律困難或者缺少法律依據的情況時，應注重互聯網市場發展狀況、發展規律與自身特點，時刻以反壟斷法的基本目的為基準，而非停留于行為或者形式等表面；需要遵循個案分析原則，根據具體場域、具體企業、具體行為進行分析，判斷企業是否在相關市場內具有市場支配地位，進而分析行為是否具有反競爭效果，同時明確其是否存在抗辯事由。尤其是在如今互聯網平臺企業已形成平臺生態系統，若不精準且合理地進行規制，僅根據行為表征而直接作出認定，將可能對市場競爭和創新形成不合理干涉，進而背離反壟斷的初衷。監管機構需緊密結合中國經濟的發展需求和發展特征，結合反壟斷的目標，實現反壟斷監管和平臺經濟發展的同步推進。
加強反壟斷執法機構和隊伍的建設。互聯網領域涉及范圍較廣，且具有很強的技術性和專業性，對反壟斷執法部門及其人員提出了非常高的要求，而當前我國反壟斷執法機構的設置，以及執法工作人員的數量方面仍然存在問題。在這種情況下，不僅不利于進一步強化監管，且難以避免在監管過程中出現誤判的情況。因此，需優化反壟斷執法機構的設置，增加專業工作人員，同時合理配置監管部門內的反壟斷執法權，采取切實措施強化反壟斷執法能力建設。
在堅持包容審慎為基本原則的前提下，科學有效實現“強監管”。包容審慎監管與“強監管”并不矛盾，兩者相輔相成可促成支持和監管的并進。雖然包容審慎有助于避免過度干預影響互聯網市場的健康發展，但是仍需要監管機構加大對互聯網市場的現實危害和潛在風險的關注，使其能夠更早、更快、更準識別和規制對市場競爭秩序和消費者權益構成威脅的反競爭行為，提高監管效能，避免因“包容”而出現的監管缺位。在此過程中，不僅需要監管機構對互聯網市場中的競爭行為保持積極態度，同時也需要不斷更新監管理念、監管思路及監管方法，積極開展市場調研活動，主動了解互聯網市場中新行為、新應用、新模式對市場競爭秩序產生的現實作用和潛在影響，避免被動地等待損害效果實際發生時才進行事后規制。
加強培育競爭文化，引導經營者競爭合規，促進構建多元共治格局。對互聯網領域的監管不能僅僅靠政府，還需要多主體的參與和配合，重視消費者和經營者在反壟斷監管過程中發揮的重要作用。反壟斷法的宣傳與普及將有利于民眾提高反壟斷法律意識，提高民眾對平臺企業壟斷行為的敏感度，有利于強化社會對平臺企業的監督。競爭文化的培育同時也有利于企業自律，以促使互聯網平臺企業貫徹以人民為中心的發展思想，主動承擔更大的社會責任，在增創經濟發展新動能，促進科技創新，維護公共利益，保障和改善民生等方面體現更多作為、更多擔當。
【本文作者為南開大學法學院教授、競爭法研究中心主任；本文系國家社科基金后期資助項目“數字經濟與競爭法治研究”（19FFXB028）階段性成果；南開大學法學院博士生林思宇對本文亦有貢獻】
責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠
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