今年中央一號文件對農村養老服務問題作出部署

專家分析：農村老人福音如何落地變福祉

● 在中國日益步入老齡化社會、城鄉融合發展還處于進程之中的背景下，農村養老供給呈現出數量不足、質量不高的局面，與高質量農村養老需求之間形成了巨大的供需缺口

● 農村養老服務設施建設是基礎，是物質保障。在家庭養老日漸式微的背景下，沒有充足的養老設施，就沒有養老服務開展的物質空間

● 要想真正落實農村養老服務設施建設，需掌握兩個大方向，一是政府加強投入，二是社會化養老

近日，中共中央發布2021年第一號文件，繼續關注三農問題，其中對農村養老問題作出部署，提出要健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，推動村級幸福院、日間照料中心等養老服務設施建設，發展農村普惠型養老服務和互助性養老。

《法治日報》記者采訪發現，目前仍有農村老人因為無人照料，生活較為艱難。

受訪專家認為，在中國日益步入老齡化社會、城鄉融合發展還處于進程之中的背景下，農村養老供給呈現出數量不足、質量不高的局面，與高質量農村養老需求之間形成了巨大的供需缺口。解決不好農村養老問題，鄉村振興就不完整。

專家建議，在農村養老服務設施這一惠民舉措中，應通過法治發揮事前預防、過程監督、事后止爭等多方面、全過程的作用，把這一利國利民的好事辦好，辦扎實。

　　農村老人無人照料養老服務仍然缺乏

“感覺生活沒個奔頭，平時連個說話的人都沒有。”李大爺今年68歲，是山西省晉中市某村村民。因老伴早年去世，女兒離婚后帶著孩子在外地打工，家中兄弟姐妹也都不在同村，村子里又沒有養老院和老年人日間照料中心等服務設施，李大爺只能自己一個人生活。

李大爺兩年前因中風腿腳不便行動遲緩，無法繼續勞作，失去了種地帶來的主要收入，生活上基本靠家里的兄弟姐妹接濟，女兒逢年過節才能回家一趟。因為不太會做飯，李大爺經常是飽一頓餓一頓。“有錢了，就可以去村里的飯館吃頓飯，就算改善伙食了。”

家中無人，拐杖成了李大爺最大的依靠。他經常拄著拐杖走到家門口或者巷子口坐著，有時一坐就是大半天。“沒有人跟我說話，一個人在家憋得慌，就出來看看，遇到熟人還能聊兩句。”

無人照料、無處依靠，像李大爺一樣的農村老人所面臨的此類養老問題仍然存在。

根據中國農工民主黨中央委員會在《關于加快推進農村養老服務體系建設的提案》中提到的數據，截至2019年末，全國60歲以上的老年人超2.5億，其中農村老年人1.3億，農村老齡化水平達22.5%。

華東政法大學副教授譚金可向《法治日報》記者介紹，農村老年人養老問題主要在于缺乏穩定的經濟收入，農村老年人年老之后無法再從事繁重的農活，失去賴以生存的主要收入來源，經濟壓力很大；缺乏健康保障，大部分農村地區醫療設施和醫療服務供應不足；缺乏養老照護，農村老年人子女外出務工，無法照顧老人的日常生活。

河南農業大學政策法規辦公室副主任、教授張帥梁在接受《法治日報》記者采訪時認為，農村養老服務體系建設仍然較為缺乏。家庭養老質量不高，缺少充足的物質供給和精神撫慰。社區養老服務落后，缺少社區養老服務的基礎設施。機構養老服務特定化，養老機構嚴重不足，且主要集中于鄉鎮層級，村級養老機構不足5%。

　　養老問題成因復雜服務體系需被重視

2020年11月，全國農村養老服務推進會召開。會議指出，農村養老服務設施不健全，養老服務運行可持續性和監管不足等問題，與廣大農村老年人期待相比仍存在不小差距。

農村養老服務不足成因為何？接受《法治日報》記者采訪的專家從不同角度進行了分析。

“既缺少充足的物質供給能力，又缺少足夠的精神關懷。”張帥梁認為，農村養老服務問題的存在原因是家庭供給能力不足。一方面，受制于傳統文化的影響，居家養老依然是老年人的主流選擇，但農村家庭收入有限，且一般優先投入到房產建設、子女教育等領域，對于老人的養老投入，呈現邊緣化趨勢，養老投入無法保障；另一方面，農村家庭規模越來越小，農村年輕人向城市單向流動頻密，越來越多的空巢老人缺乏家庭關照和親情關懷，面臨無處寄托的精神貧困。

在張帥梁看來，政府供給資源有限也是農村養老服務問題的背后原因。有限的財政供給和滯后的政策供給，使得社會資源對農村養老的投入熱情大大消減。少量的社工專業人才供給，無法支撐農村養老的巨大需求。

“此外，養老服務市場的供需處于失效狀態。”張帥梁稱，對于養老機構來說，農村養老服務投入大，收益小，缺少供給動力；對于農村老人來說，養老服務收費高，服務低，缺少有效需求。

張帥梁關注到農村養老服務設施建設對于農村養老問題的影響。“物質基礎決定上層建筑。農村養老服務設施建設是基礎，是物質保障。在家庭養老日漸式微的背景下，沒有充足的養老設施，就沒有養老服務開展的物質空間。”

　　政策關注養老服務法治護航保障建設

2021年中央一號文件對農村養老服務體系建設的部署并非國家對相關方面的首次關注。

早在2019年10月23日，國家衛健委、民政部、國家發展改革委、全國老齡辦等12部門聯合印發《關于深入推進醫養結合發展的若干意見》，提出農村地區可探索鄉鎮衛生院與敬老院、村衛生室與農村幸福院統籌規劃，毗鄰建設；鼓勵符合規劃用途的農村集體建設用地依法用于醫養結合機構建設。

中國社會科學院法學研究所副研究員余少祥在接受《法治日報》記者采訪時說：“中央文件的規劃，可以說是一個‘福音’，說明中央在提倡重視農村養老問題及養老服務設施建設，對廣大農村居民來說是一件好事。”

如何讓“福音”落地變成“福祉”？專家認為還應該從以下幾個方面努力。

譚金可認為，首先必須強化制度保障，規范主體、經費、人力、監管等相關制度內容，明確土地使用、稅費減免、金融支持、醫養結合、專業技術人員職稱評定和薪酬待遇、監管考核、獎懲細則等方面的工作要求，形成長效機制，促進規范化、可持續化發展。

“立法是最有效的保障手段。”余少祥呼吁，國家應加大相關領域立法，對社會福利、農村養老等關乎國計民生的重要方面進行規范。“一個農村，必須要建設相關的養老服務設施；一個農民，老了之后可以明確知道自己能夠享受的養老福利，能夠依法維護自己的養老權益。”

余少祥認為，出臺政策法規時，應保障農民的參與度。“農村養老問題涉及農民群眾的切身利益，需要聆聽他們的意見。”

談及落實農村養老服務設施建設，余少祥提出，需掌握兩個大方向，一是政府要加強投入，二是社會化養老，把農村養老服務設施建設作為公益事業來進行。

譚金可認為，應打破傳統養老模式，創新保障方式，探索公建民營、民辦公助等多元主體參與多元養老方式的保障機制，探索農村養老服務發展新路徑，形成以農村中心敬老院、社會組織和專業社工相結合的農村多元養老服務供應體系，滿足老年人多元需求。

張帥梁則建議，多元參與保障養老服務設施的供給與質量，政府、社會、社區、機構、家庭等所有對養老承擔法律責任、道德責任、社會責任的主體，都應積極參與，保障資金多元供給。同時加強監管與監督，保證資金的合法使用，最大程度提升資金使用的社會效能。

余少祥還關注到農村養老服務人才的培養。隨著農村養老服務設施，如養老院、日間照料中心等機構的完善，對護理人員、養老服務隊伍的需求也會增加。