摘 要:在后疫情時代，國家治理體系和治理能力現代化的突出問題之一，就是統籌發展和安全。為此，要處理好發展與安全的關系，補短板、堵漏洞、強弱項，實現更加安全的發展；持續提升應急管理機構的治理能力，使之能夠在危機的預警、響應、處置、善后和防范等各個環節應付自如；持續提升應急管理機構的治理合法性，贏得民眾對政府的信任，推動共建共享平安中國；評估、管理和提升應急管理績效，從而實現更高效能的治理。
關鍵詞:統籌發展和安全 國家治理 高質量發展
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
2020年新冠肺炎疫情全球大流行，截至2020年底全球超過8000萬人感染病毒，180多萬人因之喪生。與此同時，疫情沖擊使旅游、餐飲、商貿、娛樂等許多行業遭受重創，交通管控等疫情防控措施使脆弱的全球經濟進一步惡化。此外，病患、失業、輟學、犯罪等一系列社會問題滋生，使一些國家的主權安全岌岌可危。當今世界正經歷百年未有之大變局，我國進入新發展階段，在新冠肺炎疫情的影響下，人們更加認識到統籌發展和安全的重要性。
黨的十九屆五中全會提出要“統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國”，并指出要“堅持總體國家安全觀，實施國家安全戰略，維護和塑造國家安全，統籌傳統安全和非傳統安全，把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，防范和化解影響我國現代化進程的各種風險，筑牢國家安全屏障”。全會明確要加強國家安全體系和能力建設，確保國家經濟安全，保障人民生命安全，維護社會穩定和安全。這意味著要從國家戰略高度重視統籌發展和安全，從大安全和大發展的視角推進平安中國建設。
如何統籌發展和安全之間的關系
發展和安全之間的關系是微妙、動態和復雜的，而如何對其加以統籌，則取決于我們如何認識二者之間的關系。如果把發展和安全進行簡單的劃分（高水平或低水平），并對二者之間的關系加以組合，那么我們可以明確四種典型狀態（如圖1所示）。
首先是第一種情形，發展和安全都是低水平的，這種雙低狀態意味著人類社會的“至暗時刻”。顯然，這種情形是不可取的，也是難以為繼的一種狀態。人類在20世紀以前一直處于低水平的發展和低水平的安全之中，只不過到了最近一個世紀特別是20世紀中葉以后，才有了發展和安全的齊頭并進。
第二種情形是發展處于低水平而安全處于高水平。在這種情形之下，人類社會處于發展停滯的安全之中。由于政治體制和科學技術沒有突破性進步，經濟社會發展水平較低，社會陷入“內卷化”狀態而裹足不前。此時的安全是有條件和不穩定的，極易受到自然災害和戰爭等突發事件的沖擊。因此，在這種情況下，即便處于相對較高水平的安全之中，也是一種虛幻的安全假象，由于沒有發展的支撐而難以為繼。
第三種情形是“致命的發展”，或者說是沒有安全保障的發展。在工業化快速推進的時期，經濟發展和社會繁榮令人陶醉，但是由此帶來的環境污染、事故傷亡、健康威脅等風險也與日俱增，使高速發展付出了巨大的安全代價，甚至可以說是得不償失的誤導性發展。比如，在先污染后治理的發展觀念指導下，許多湖泊、河流和土地遭受嚴重的污染，而為此付出的環境整治成本遠遠超過發展所創造的經濟價值。特別是為了追求發展速度而不惜一切代價的經濟增長，往往埋下了難以根治的安全隱患，使來之不易的發展果實脆弱難保。與此同時，新技術的應用帶來了效率的提升，但是也使安全風險凸顯。比如，外賣騎手遭遇平臺算法陷阱而導致交通事故頻增，互聯網企業的過度加班文化導致員工過勞猝死，等等。
第四種情形是高質量發展，即發展和安全都處于高水平，且二者相互促進。在這樣一種情形之下，發展和安全攜手并進并有機統籌，發展為安全提供了支撐，安全為發展提供了保障，實現了發展和安全的辯證統一。發展和安全并非水火不容或不可兼得的矛盾，而是能夠進行系統把握、動態平衡、系統協調和有機統籌的。習近平總書記在關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》的說明中指出：“我們越來越深刻地認識到，安全是發展的前提，發展是安全的保障。”我們要“處理好發展和安全的關系，有效防范和應對可能影響現代化進程的系統性風險”。
從人類社會的發展歷程來看，發展、安全以及發展和安全之間的關系經歷了值得關注的變化。放眼歷史，可以看到人類社會在很長一段時間都處于低水平的發展和安全之中。工業革命帶來了科技進步和工業增長，推動了經濟社會發展，但是也使各種各樣的安全問題凸顯。隨著經濟社會發展的進一步提速增效，安全水平也得到同步提升，并實現了發展和安全的攜手并進。
在發展和安全之間的關系方面，生態環境和交通安全這兩個領域為我們提供了有益的啟示。生態環境領域的庫茲涅茲曲線刻畫了經濟增長和環境質量之間的動態曲線關系，即在經濟增長初期，環境質量會隨著經濟增長而惡化；但是，在越過了拐點以后，經濟增長所帶來的不是環境污染，而是環境質量的同步改善。類似地，在交通安全領域，機動車保有量的增長在一開始會導致交通事故和傷亡人數的攀升；但是，一旦達到了臨界值，機動車保有量的增長不僅不會使交通事故問題惡化，而且可能大大減少交通事故。因此，發展和安全之間盡管充滿張力，但是卻并非都是沖突和矛盾，而是可以得到有效統籌和平衡的。
雖然新冠肺炎疫情帶來了前所未有的安全挑戰，但是我們仍然要承認當下的時代不是黑暗的時代，而是有史以來最好的時代。史蒂芬·平克在《當下的啟蒙：為理性、科學、人文主義和進步辯護》中指出：“人類的聰明才智已經戰勝了生命的主要威脅，……可以說，我們正生活在歷史上最安全的時代。”正是得益于政治進步、經濟增長、社會啟蒙、科技發展，我們才得以避免許多過去世代所難以避免的威脅和風險。但是，新冠肺炎疫情沖擊使發展和安全的統籌問題進一步凸顯，而如何在后疫情時代更好地統籌發展和安全，就成為至關重要的課題。
如何保障安全感十足的高質量發展
黨的十九屆五中全會提出到2035年要實現的一系列遠景目標中，其中之一就是要使平安中國建設達到更高水平。發展帶來的是獲得感，安全帶來的是安全感，而只有發展和安全得以統籌才能有真正的幸福感。在后疫情時代，國家治理體系和治理能力現代化的突出問題之一，就是統籌發展和安全。為此要加強國家安全體系和能力建設，不斷增強應急管理能力，使安全能夠跟上發展的步伐，并使發展能夠增強保障安全的能力。
在高質量發展階段，要未雨綢繆地加強應急管理能力建設。應急管理需要同時增強治理能力和治理合法性，而二者是相互強化的關系，并共同影響應急管理績效。對于應急管理績效的提升而言，治理能力和治理合法性缺一不可。具體到治理能力和治理合法性，則又進一步包括若干維度。治理能力是應急管理組織在應對危機時所掌握的資源和展現的素質，包括協調、分析、監管、履職等方面的能力。治理合法性則主要是指民眾等利益相關者如何評價和信任政府部門，以及社會群體之間的信任和合作。著眼于統籌發展和安全，我們要在如下四個方面做好工作。
對國家安全領域高度重視和加大投入，補短板、堵漏洞、強弱項，實現更加安全的發展。新冠肺炎疫情暴露了我國在公共衛生、應急管理等領域的投入嚴重不足，無論是資金、人才還是政策都沒有達到必需的水平。為此，應進一步高度重視安全隱患、漏洞和短板，通過發揮中央和地方兩個積極性，盡快補齊增強這些薄弱環節。
應急管理的特點之一是危機的潛伏期較長，不出事沒人管，一出事便難以管。因此，國家安全的一些關鍵領域在常態時期往往得不到足夠的重視和應有的投入。但是，如果放任這種平時不重視和臨時抱佛腳的應對態勢繼續下去，則安全問題就可能重蹈覆轍。對此，可以考慮設立專項國家安全基金，加強對國家安全薄弱環節的持續監測和穩定投入，盡快補齊國家安全領域的短板。
持續提升應急管理機構的治理能力，使之能夠在危機的預警、響應、處置、善后和防范等各個環節都有足夠的資源和能力應付自如。應急管理能力既涉及硬件基礎設施（包括“新基建”），也關乎應急管理機構的組織軟件，而后者的重要性日益凸顯。2018年，應急管理機構在黨政機構改革中應運而生，整合了多個原來分散在不同部門的職責，而疫情防控就成為新成立的應急管理機構所經歷的一次大考。從應急管理機構的治理能力來看，目前在協調、分析、監管和履職等方面都還有進一步提升的空間。
在治理能力提升方面，要轉變應急管理機構的“救火員”思維，使之從應對轉向預警，從被動走向主動。習近平總書記指出，“一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫”，要“把全生命周期健康管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節”。為此，應注重利用大數據、人工智能、物聯網等新興信息技術，不斷提升城市的韌性和抗風險能力，使之能夠服務于國家安全的全生命周期管理。
當然，在利用新興信息技術提升治理能力的同時，也要認識到一些值得關注的新現象。比如，疫情期間開發和使用的健康碼，在統籌疫情防控和經濟社會發展方面做出了突出貢獻，也是提升治理能力的典型案例之一。但是，在其使用過程中，要注重切實保護用戶的個人隱私和數據安全，避免數據泄露可能誘發的次生風險。
持續提升應急管理機構的治理合法性，贏得民眾對政府的信任，推動共建共享平安中國。應急管理機構的能力再強，如果得不到民眾的認可和信任，那么就無法在合法性上得分，也會危及應急管理績效。比如，疫情防控期間的網絡謠言會嚴重影響民眾對事實的判斷，并可能導致人群聚集和囤積居奇等負面影響。從應急管理機構的合法性而言，需要加強政府公信力建設，并持續不斷地增強社會信任和厚植社會資本。以疫情防控期間要不要戴口罩為例，如果每個人都只顧自己而無視他人，或者對政府的指令和要求置之不理，那么就可能使疫情難以得到有效控制。
治理合法性也意味著要在應急管理中走群眾路線，積極推動民眾參與，使之成為應急管理不可或缺的一部分，持續鞏固國家安全人民防線。群眾的眼睛是雪亮的，他們的“隨手拍”和聯防聯控，都為應急管理做出了貢獻，也從參與中贏得了獲得感和安全感。因此，來自民眾的創意和參與有利于創新應急管理模式，使應急管理事半功倍。
評估和管理應急管理績效，從而持續提升應急管理績效。治理能力和治理合法性可以轉化為應急管理績效，而能否轉化和如何優化則取決于對應急管理績效的評估和管理。目前在安全生產領域已經建立了一套較為完善的績效考評體系，但是硬性攤派指標、“一票否決”和“末位淘汰”等極端做法，則使績效考核演變為“以考代管”。這種考核方式甚至誘發安全生產領域的弄虛作假，而各地政府對安全生產的重視轉變為對績效考核結果的關注，考核手段替代了考核目標，導致本末倒置的尷尬局面。與此同時，考核結果主要用于問責和獎懲，而沒有成為各地進行風險預判、問題診斷、標桿比較和績效改進的依據，對應急管理績效改進的作用不大。考核結果主要使用的是過去發生的事故、人員傷亡和財產損失等方面的數據，而很難對未來發展狀況進行預測，考核的滯后性非常明顯。
要想發揮績效評估和管理的作用，就應該重塑應急管理績效體系，使績效評估能夠真正反映應急管理的真實水平，并為問題診斷和績效改進提供精準依據。為此應建立治理能力和治理合法性同應急管理績效之間的內在聯系，厘清應急管理績效的形成機理，并據此構建和完善統籌發展和安全的新型績效評估和管理體系。加強以人民為中心的應急管理績效評估體系構建，注重對民眾的安全感進行調查、評價和診斷。在評估應急管理績效時，不應以“零風險”作為評判成敗的依據，而應以是否提升了治理能力和治理合法性來進行衡量。要淡化績效評估的問責色彩，提升績效評估在促進績效提升等方面的作用。
【本文作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、中國人民大學公共管理學院教授】
參考文獻
[1]本書編寫組：《黨的十九屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，北京：黨建讀物出版社，2020年。
[2][美]史蒂芬·平克：《當下的啟蒙：為理性、科學、人文主義和進步辯護》，杭州：浙江人民出版社，2018年。
[3]湯姆·克里斯滕森、坡·拉格雷德、麗薩·H·雷克佳等：《為危機管理而組織：建立治理能力和治理合法性》，《江蘇師范大學學報（哲學社會科學版）》，2018年第6期。
[4]楊開峰等：《統籌施策——疫情之后的公共衛生之治》，北京：中國人民大學出版社，2020年。
責編：司文君 / 蔡圣楠
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