摘 要:進入新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，需要推動有效市場和有為政府更好結合，要建設職責明確、依法行政的政府治理體系。在政府治理中，政府組織結構對行政成本有著重要影響。不合理的機構設置不僅會推高行政行為成本，還會導致人力成本上升。對此，應優化政府組織結構，探尋科學合理的機構設置，持續推進改革措施，堅持人員編制與需求相適應，加快數字政府建設，從而有效降低行政成本。

關鍵詞:國家治理 政府組織結構 行政成本

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

機構設置不合理推高行政行為成本

國家治理的一舉一動都會產生相應的行政成本，其中政府組織結構對行政成本的影響尤為重要。根據政府組織結構的分布，行政成本還可分為橫向協調行政成本、層級遞進行政成本兩個方面。橫向協調行政成本是指由于協調部門數量較多以及部門間不協調，所增加的組織橫向協調成本；層級遞進行政成本是指由于組織層級較多，從而使決策執行質量和實效降低，增加了組織間的信息傳遞成本。

機構設置不合理造成行政管理經費劇增。改革開放以來，我國取得了巨大成就，國力也得到明顯增強，目前已成為世界第二大經濟體，預計2020年的GDP將超過100萬億元。但在取得巨大成就的同時，我國的行政管理成本也居高不下，而且上升幅度超過了財政收入增長幅度，呈現出明顯的行政管理經費總量過高、比例過重和增速過快特征。從行政管理支出的絕對額上看，1978年為52.9億元，2008年達到9795.92億元，同1978年相比，30年增長了約184倍。與此同時，中國財政總支出從1978年的1122.09億元到2008年的62592.66億元，增長了約55倍；中國GDP從1978年的3678.7億元到2008年的319244.6億元，增長了約86倍。從改革開放30年的數據上看，行政管理費用的增速遠遠超出了財政總支出和GDP的增長速度，其后的情況也未有太大的改觀，甚至有更加嚴重的趨勢。行政管理成本的持續快速上升，在經濟快速發展、財政收入不斷增長的前提下還可以延續，但在我國經濟由高速增長向高質量發展轉軌的時期，在國家為了培養經濟新動能，為企業減稅讓利的大背景下，這種局面如果不及時加以扭轉，必然會影響到我國全面深化改革進程。

機構設置不合理增加了企業和群眾辦事成本。“放管服”改革以來，各級政府通過流程再造，減少辦事環節，取消不合理的審批事項等，大大提升了行政效率，節省了企業群眾的辦事環節、辦事時間和資金投入。如天津市的“一顆印章管審批”、浙江省的“最多跑一次”、廣東省的“不見面審批”、上海市的“一網通辦”等。但是在很多地方，機構設置仍然不盡合理，中間環節過多、審批事項過繁，有“油水”的事情爭著管、沒“油水”的事情不愿管，有“油水”的事情設置各種顯性或隱性門檻、沒“油水”的事情放任自流，出現監管真空，留下各種隱患。此外，放事不放權、放小不放大、放虛不放實、明放暗不放、先放后增等情況依然存在。一些單位出于部門利益的考量，沿用原有的管理方式，緊緊抓住權力不放，造成“一個拖后腿，全都跑不動”現象。改革不同步使得成效難以顯現，甚至形成了新的掣肘，影響了改革目標的如期實現。

行政層級不合理影響服務效率提升。當前，我國的行政層級分為中央—省—市—縣—鄉五級，行政層級偏多，必然導致行政效率缺失。特別是機構設置縱向“上下一般粗”問題，一直為理論界和實務界所關注。上下對口的機構設置，使得“二傳手”過多，一是影響政策落地速度，二是難免出現以下級文件落實上級文件、以下級會議精神落實上級會議精神的情況。反過來情況亦然，基層情況要層層上報，當出現一些不利情況和問題時，為了推卸責任，“二傳手”們往往會對匯報的問題層層設卡、層層淡化，最終變形走樣，影響最高權力部門的決策判斷。近些年來，我國在打破行政層級方面做了許多有益的嘗試，如推行省直管縣改革，但后期并沒有全面鋪開；大部制改革在部分省份進展較好，但在很多省份卻難有大的進展；黨政機構合署辦公推進的速度較快，但因為時間較短，目前大多只是處于磨合階段。

對機構本身的內在擴張性缺乏有效遏制。改革開放是一項前所未有的偉大事業，在改革進程中，肯定會不斷出現新情況、新問題，需要及時加以研究解決。為此，有些地方政府往往采取設立臨時機構的方式，以保證事情有人管。但是，為了強調自身的重要性，許多臨時機構變成常設機構，小機構變成大機構，甚至還在其根本不需要參加的領域插一腳，然后再要人、要權。如前些年某地方政府專門設置了“饅頭辦”，在網上發酵后引得社會群眾議論紛紛。又如，網上還曾流傳一份任職通知，某中等城市的一位副市長身兼40多個臨時機構的負責人。人的精力是有限的，這種情況下，即使這位副市長“5+2”“白加黑”，又怎么能把每項工作都做好。臨時性機構的大量存在，一方面降低了行政效率，增加了行政成本，也給辦事企業和群眾增加了時間和資金成本；另一方面有些臨時性機構通過不斷地介入其他領域，突顯自己的重要性，甚至達到升格的目的，擠占了其他機構的行政資源。

機構設置不合理造成協調成本高企。由于縱向和橫向上的政府職能部門設置過多過細，許多事情要經過多個部門，導致辦事時間長，協調成本居高不下。經過40多年的改革開放，早期一些局部性、容易改的地方改得差不多了，現在留下來的多是“硬骨頭”，通常會涉及到多部門、多區域，單兵突進式的改革已經起不到太大效果。對此，國家出臺了一系列政策加以調整，如建立部際協調機構等，明確同一事項下的牽頭部門。但由于部門間、地方間的改革不同步、政策不一致，協調起來依然困難重重。例如，在某級政府部門內部的不同職能處室之間，相互掣肘的情況普遍存在。此外，在地方改革中也經常遇到類似問題，比如在京津冀協同發展戰略、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展戰略上，也常因為區域間在資源、政策等方面的不同步，制約了整體改革步伐。粵港澳大灣區建設更因為涉及到三地不同的法律制度體系，協調成本大，協調時間長。

機構設置不盡合理也導致人力成本上升

行政人員的多與少只是一個相對概念，既不是人員越多越好，也不是人員越少越好，而是要達到一個人員與事務相匹配的狀態。但是我國目前的財政供養人員偏多則是一個不爭的事實，由此嚴重推高了行政人力成本，并且引發了一系列問題和矛盾。

財政供養人員總體過多。長期以來，由于行政機構設置過多過細，導致隊伍臃腫，一直飽受社會詬病。雖然我國純公務員性質的人員相對于發達國家并不算多，目前大約730萬，但是黨政機構有大量臨時聘用的人員，如公安系統的協警、城管系統的協管、基層大量的專職網格員等，此外對村級領導干部的補貼等，都需要國家財政拿錢。更為龐大的財政供養群體則在事業單位人員。根據2017年底的統計數據，我國目前有近140萬個事業單位、3600萬事業單位人員。他們中的一部分由于承擔行政職能，需要國家行政事業經費作為保障。國家對此多次采取硬性政策進行人員壓縮，但效果并不理想，如目前推行的事業單位改革，并沒有從根本上改變機構設置過多、財政供養人員過多的“雙多”狀況。

人員富余和人員短缺并存。行政人員隊伍過于龐大，人力成本長期居高不下，帶來了沉重的財政負擔。同時，由于有些行政機構設置不合理，造成人浮于事，又常常出現“三個和尚沒水吃”的情況；而基層一線行政機構由于級別偏低、編制受限，還常常處于人員極度緊缺狀態，造成了人員富余與人員短缺并存的局面。總體而言，人員配置上呈現出上級機關多、基層一線少，城市等地方多、偏遠地區少，強勢部門多、弱勢部門少，管理人員多、辦事人員少的狀態。由于行政人員分布不均衡，特別是一線人手短缺，一些行政部門又通過大量招聘輔助人員或者將服務崗位外包的方式，來緩解人手不足的壓力。更有甚者，一些行政機構的人員并不短缺，也采取這種方式，導致大量在編人員工作不飽和，工作量卻壓給外聘人員。由于輔助和外聘人員的業務能力和對工作內容的掌握都有一定欠缺，不但需要持續開展業務培訓，也導致服務效率降低，成為行政服務出現“中梗阻”“最后一公里”現象的重要原因。特別需要引起注意的是，有些政府部門招聘的輔助人員數量眾多，雖說不由財政直接支付人力成本，但卻增加了這些部門的創收壓力，出現一些執法部門通常依靠罰款和設置不合理收費等方式加以解決的現象，容易激化社會矛盾，造成不安定因素。

存在大量“吃空餉”和人才浪費現象。“吃空餉”現象由來已久，2014年國家曾對“吃空餉”行為開展專項整治活動。根據中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組辦公室發布各省、直轄市、自治區包括新疆生產建設兵團的專項整治工作進展情況，共清查出“吃空餉”人員163587人。按2013年平均工資51474元計算，僅此一項每年就約浪費財政支出84億元。除了明“吃空餉”情況外，還有更多的隱性“吃空餉”現象。在機構合并或者調整過程中，一些人失去了“位置”，變成了只拿工資，沒有具體工作安排，不需要上班考勤的“閑人”。一些領導干部離退休還有相當長時間，因為要為新提拔干部讓位置，單位通常也采取保留福利待遇，不再讓其負責具體工作的方式。這批人通常有較強的工作能力，甚至還年富力強，只因單位感覺難以安排，就將他們閑置起來，不但養了一批只拿工資不干工作的人，也造成了人力資源的巨大浪費。近年來，國家一直在研究推出延遲退休的時間表和路線圖，當看到許多正值壯年的公務人員可以或明或暗地“吃空餉”，而且收入明顯高于社會上許多行業的正常從業人員，無疑會增加群眾的不滿情緒，也影響了黨和政府的形象。

優化政府組織結構，是降低行政成本的重要途徑

黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出，“深化黨和國家機構改革，目標是構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系”。2019年，習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結會議上強調，“深化黨和國家機構改革是對黨和國家組織結構和管理體制的一次系統性、整體性重構”。在今后的機構改革中，要按照頂層設計的要求，著力抓落實，以科學完善的機構設置，實現行政成本較低，行政效果較佳，將我國改革開放事業推向新的廣度和深度。

在思想觀念上，改變全能政府理念，回歸有限政府、服務政府本質。新中國成立后的30年，我國實行的全能型政府模式，政府管理一切也負責一切。但事實證明，社會事務極端復雜，政府不可能對全體國民做到吃喝拉撒睡全部管起來，那樣不但會制約社會的活力，也是政府不可能完成的任務。到底應該建立一個大政府還是小政府，每個國家在不同階段會有自己的考量，有限型政府必然會在許多方面管理服務不到位，為了防止出現管理與服務真空，就要引入合作伙伴。政府應與社會組織開展廣泛合作，把一些政府管不了、管不好的事情，交由相關社會組織去填補，形成互助型社會治理模式。這樣既有助于政府壓縮機構設置、減少行政人員、減輕成本壓力，又為社會組織發展提供了大有作為的空間。必須注意的是，政府與社會組織等建立合作伙伴關系，只是分權，而不是放任不管，政府要在其中發揮主導作用。特別是在最基層的網格單元內，應進一步加強黨的全面領導，引導多元參與，實現基層自治，最終達到政府、社會組織、人民群眾多贏的效果。

在機構設置上，黨政機構合署辦公、大部制、省直管縣、事業單位改革等要繼續發力。這些改革都是我國在深化改革方面推出的重大舉措，已經取得了明顯成效，今后應當繼續深入推進下去。黨政機構合署辦公、大部制、省直管縣改革等，有的重點是壓縮機構設置，有的重點是減少行政層級，目的都是改變機構設置，使其更符合國家治理體系和治理能力現代化的需要，更有利于改革開放事業的持續深入推進，更方便企業群眾創業辦事。今后應研究針對機構設置“上下一般粗”的改革方案，有的部門設置可以采取“金字塔”結構，也有的部門設置可以采取“倒金字塔”結構。在上下級的業務對接上，既要找出“一對多”的辦法，也要找出“多對一”的辦法。很多改革需要通過試點觀察效果，需要“摸著石頭過河”。而且改革一定會觸動某些部門、某些階層、某些人員的利益，因此一些地方和部門領導從小集體和個人利益出發，對改革舉措先觀望，再選擇性推動，對部門和個人有利的就大力推進，對部門和個人不利的就能拖則拖，直到新的改革熱點出現，原來的改革舉措慢慢被遺忘，或者不再成為改革的重點工作。為此，一定要拿出具體措施，鏟除改革中存在的拖延現象，真正將中央的頂層設計在規定時間內落到實處。今后對出臺的改革舉措，必須制定出具體的路線圖和時間表，定期考核評估，對沒有按時完成改革任務的單位進行公示；對負有責任的個人調整工作崗位，在職務晉升上實行“一票否決”；對改革創新中的失誤者，制定相應的免責條款，保護他們的改革積極性。

在資金使用上，要加強審計工作力度，使財政資金在分配使用上更加合理。這些年來審計部門做了大量工作，封堵了大量“跑冒滴漏”之處，為國家節約了大量財政支出。僅以2019年為例，湖北省審計機關通過審計，共查出各類違規損失和浪費問題涉及金額413.33億元，增收節支和挽回損失321.74億元；吉林省通過審計工作，挽回損失32.2億元；海南省也通過審計項目挽回損失19.79億元。審計工作的重要作用不止于當年挽回的巨額損失，更重要的在于財政部門可以據此調整預算資金，進行更加合理的分配使用，將“好鋼用在刀刃上”。

在行政行為上，“放管服”改革、營商環境改善等改革措施要持續推進。自推進“放管服”改革以來，行政審批事項被大幅壓縮，行政審批效率得到大幅提升。今后應繼續推進負面清單、權力清單工作，將權力關進制度的籠子里，對政府做到“法無授權不可為”，對群眾兌現“法無禁止皆可為”。對改革要適時進行效果評估，好的經驗要及時總結，在更大范圍內推廣，有些可以通過法律法規的方式加以固定。在加強頂層設計的同時，給予地方政府更大的權限，使其可以根據本地實際，推出更適合“地情”的改革方案。優化營商環境與“放管服”改革一脈相承，在當前國內外環境發生深刻復雜變化，我國提出加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下，應著力在優化營商環境上下功夫，實現真正意義上的高質量發展，做到服務更優質、審批更便捷、監管更到位。營造好的營商環境，各級政府和部門不僅要知道在哪些路口“開綠燈”，還要知道在哪些節點“亮紅燈”；哪些路段該“加油”，哪些路段該“踩剎車”。

在人員結構上，堅持編制與需求相適應，增減同步，做到人盡其才。對于行政人員要嚴格控制總量、合理調節存量，做到人員增減同步。要嚴格控制機關人員編制，重點向基層一線傾斜。要壓縮行政機構內的領導職數和管理崗位，增加辦事服務崗位，切實改變畫圈批示者多、具體經辦人少的狀況。要為基層人員提供合理可預期的上升通道，打破職業晉升的天花板，使得他們心中有目標、做事有能力、工作有熱情。要讓行政人員做到能上能下、能進能出，避免產生“進了體制就等于進了保險箱”，“多干有風險、少干少出錯”，“不求有功、但求無過”等思想。要建立嚴格的考核機制，可評估、可量化，對碌碌無為人員不能“沒辦法”。要徹底清理“吃空餉”人員，加強對在編不在崗等隱性“吃空餉”人員的管理，使其限期回到工作崗位，對不遵守規定的按政務人員管理條例進行處理。要強化行政人員的成本意識和節約意識。一個崗位能完成的工作要三個崗位來做，一個月能完成的工作要半年才完成等現象，都是對行政成本的巨大浪費，必須用嚴格制度加以約束和改變。

在數字化轉型上，加快數字政府建設，實行扁平化管理。經過20多年的政府數字化轉型，我國政務信息化已經取得重要進展。整體政府、開放政府、協同政府、智慧政府的形象已初顯現。未來要進一步在平臺建設、數據治理、重構流程、重組業務等上做文章，實現全國一體化政務服務平臺建設目標，實現全國“一網通辦”“一網通管”，壓縮機構，減少人員，改革機構設置“上下一般粗”的狀況，削減中間層級，實行扁平化管理，在建設一個公平正義、廉潔有為的人民滿意的服務型政府方面邁出實質性步伐。

【本文作者 汪玉凱，中國行政體制改革研究會學術委員會副主任、教授；袁啟華，《行政改革內參》副主編。本文系中國行政體制改革研究會2020年度重大課題“控制和降低行政成本研究”的階段性成果】

責編：司文君 / 賀勝蘭

聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。