摘 要:高質量發展需要現代化的治理，現代化的治理體現為制度、能力與法治的融合。經驗表明，只有把國家治理的制度優勢切實轉化為地方治理的效能，并在能力建設、制度完善、法治保障等三個方面形成示范，才能最終推進區域特色的高質量發展。長三角示范區既涉及省際治理合作，也涉及市、縣、鄉鎮的跨區域治理協同。以跨三省市的三個縣區組成長三角示范區、以跨三縣區的五個鄉鎮打造先行啟動區，顯示了生態環境硬約束、行政邊界軟約束下的區域一體化發展的審慎性與持續性路徑。

關鍵詞:國家治理 區域治理 目標融合 治理遞進

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

長期以來，長三角地區就是中國經濟社會發展的經濟中心和糧棉基地。作為中國改革開放水平最高的地區，長三角地區全域經濟發達，產業體系完備，城市差序完整，人文氛圍濃郁，因此這一地區既是充分發揮我國制度優勢的觀測點，也是我國制度創新的試驗場。加之長江三角洲區域一體化上升為國家戰略，也賦予了長三角以更多制度創新的空間。

推進國家治理整體制度優勢的地方性轉化

地方治理需要服從國家整體制度安排。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出，我國國家制度和國家治理體系具有“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事”等13個方面的顯著優勢。這些制度優勢表明，中國的經濟社會發展是全局性的，地方治理的制度創新需要服從國家整體性的制度安排，在全國統一市場秩序、統一監管體系的建設中，積極履行地方責任。長三角示范區建立在江蘇、浙江和上海的交界處，這一區域水網密布、歷史文化遺產豐富，但是由于長期處于省級行政區劃的交匯區，這一區域也一度是末端制造、交通不便的代名詞，國家要求長三角實現生態綠色一體化發展，示范區的運行需要集三省市之力，實現邊緣崛起，完成生態文明約束下的區域發展，從而體現社會主義國家的制度優勢。

國家尊重地方高質量發展的制度探索。近四十年來，長三角作為中國改革開放的火車頭，與其他發達地區一道，全面引領了中國高速發展。在這一區域，先后崛起世界性的產業園、城市群、港口群，這些成就的取得既和國家整體放權有關，也與地方政府積極探索適合本地區的發展道路有關。習近平總書記強調，“浦東發展的意義在于窗口作用、示范意義，在于敢闖敢試、先行先試，在于排頭兵的作用”。[1]正是在這樣的期許中，中央研究制定《關于支持浦東新區高水平改革開放、打造社會主義現代化建設引領區的意見》，勢必要求上海、要求浦東，要求長三角在國家高水平開放與高質量發展中總結更多地方性的、可復制的經驗，從而實現國家的整體性發展。

要及時總結地方治理的制度性成果。中國是集權主義傳統深厚的國家，這一基于郡縣制基礎上的政治制度維系了國家的統一。中國同時又是人口規模最大的國家，許多省級政府所管轄的人口也趕上一個中等國家，這就要求全面改革開放需要省級政府甚至市、縣政府承擔更多制度創新的責任。應該看到，在長三角區域，地方經濟活力的提升得益于改革開放以來的農村聯產承包制的首倡，得益于開發區、保稅區甚至自由貿易區等各種功能區政策的先行行試。因此，在黨中央統一領導下，所有的地方制度創新都是為了服務于全國性的制度發展，要及時總結地方制度創新的積極成果，在全局的高度審視地方制度創新的積極意義。

立足全球大背景全面提升地方政府治理效能

從公共治理的邏輯看，制度建設是治理效能提升的基礎，一個好的制度只有轉化為治理效能才能發揮持久的作用。今天的中國開始直面更加多樣化的世界，并積極參與全球治理秩序的構建，今天，中國國內各地方、區域共同進入全球體系，從這一角度，積極提升國家治理效能包含著提高地方治理效能之內容。

立足全球視野探索治理效能的結構互動。在傳統的國際關系中，國家是全球治理的主體，但是僅僅依賴國家層面的總體行動無法解決超大國家內部所有地區性的經濟和社會問題。改革開放以來，我國逐步形成了沿海開放、沿邊開放、沿江開放和全域開放的基本思路，使中國各級政府、各個區域依次步入全球化進程。在這個過程中，各級公共治理將不同程度地承受全球性要素互動的影響。為了迎接這一挑戰，我們不僅要加強國家層面上的國際互動，也要積極探索“次國家”交往，鼓勵省級以下地方政府走出國門，積極參與全球治理，從而在中央和地方兩個層面上實現治理效能的提升；從社會層面上，要鼓勵更多的民間交往，全方位展示中國改革開放的新面貌，為高質量發展進一步尋求全球資源。

充分信任地方政府，鼓勵地方自主創新。在中國政治中，“責任”是政黨意圖向政府政策過渡的橋梁；在行政體系中，地方政府同時服從地方人大與上級政府，從而形成具有中國特色的、以執政黨為中心的責任政府體系。作為世界上最大的、紀律最嚴明的責任政黨，中國共產黨領導全國人民用一百年時間實現了民族解放、國家獨立與人民富裕等三大目標。在全球化的大背景下，地方政府既需要直面國內的制度變遷，更要從世界發展中判斷地方發展的政策方位。在這樣的背景下，上級政府要充分信任地方政府，并賦予地方政府必要的制度空間。長三角示范區的樣本意義在于，在三省市的三個縣區組成的示范區里，還設計了以三個縣區毗鄰的五個鄉鎮為基礎的先行啟動區，這一嵌套型結構顯示了生態環境、行政邊界約束下的區域一體化發展的審慎性與持續性路徑，也承認地方創新的漸進性特征；正是示范區相對獨立的運行體制，為示范區行政機關提供了基于地方性知識的、逐漸深化的自主創新的行動空間。

精兵簡政，充實一線人員。當前我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一判斷為公共治理轉型提供了行動指南，即在今后的一段時間，公共治理能力主要體現為化解上述矛盾的能力，這就需要從人員和制度上充分調動地方政府及基層政府的積極性。但是現階段，大量來自上級機關的各類檢查、督察，乃至文山會海，既束縛了基層政府的手腳，又造成了優勢制度的地方空轉。因此，從政府履責的角度，從社會治理的精細化趨勢來看，我國的社區一線需要大量的工作人員，要鼓勵大量具有較高理論水平的機關干部進入基層崗位工作，同時鼓勵大量熟悉基層情況的一線人員進入決策部門，打破基層晉升的天花板，從而實現市、區、街鎮治理的良性互動。

完善治理現代化的法治保障

現代治理是法治保障下的公共治理，公共治理的轉型中，必須用法治方式和法治思維來協調不同治理主體的權力，平衡不同地區、不同主體的利益關系，自覺把法治信仰置于公共治理的全過程。

以法治建設夯實區域治理的制度基礎。“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，是全面推進依法治國的總抓手，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。”[2]法治建設保障了國家治理體系的系統性、規范性、協調性、穩定性。2020年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調突出新發展理念的引領作用，堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。落實到具體問題上，區域發展與治理除了涉及環境保護、產業轉型，還涉及權利保護、對外開放，這就要求法律深度介入這些互相沖突的政策目標，以法治原則解決區域發展的難點問題。中央全面依法治國委員會第二次會議也強調，對改革開放先行先試地區相關立法授權工作要及早作出安排，知識產權保護、生物安全、土地制度改革、生態文明建設等方面的立法項目要統籌考慮，立改廢釋并舉。因此，對于示范區來說，正是這些基礎性、系統性的立法工作的推進，確保了重大改革于法有據，夯實了區域治理的制度基礎。

大國治理同時面對經濟發展的區域性差異。示范區跨越不同省市，其一體化發展勢必受到不同地區的法律制度、政策目標的制約。2020年9月24日、25日，浙江、上海、江蘇兩省一市人大常委會會議，分別表決通過《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》，“這是滬、蘇、浙兩省一市人大常委會在黨委領導下積極主動作為、通力密切合作的結果，也是全國人大常委會及其有關部門深入指導地方人大做好新時代地方立法工作的成功案例。”[3]應該看到的是，這一授權有兩個步驟：首先，三省市采用“法律詢問答復”形式取得全國人大常委會授權；其次在此基礎上開展地方立法協同的方式，就示范區的組織結構、行政權力等進行規定，授權示范區執委會行使省級項目管理權限。這一立法協同，為區域持續發展提供了法治保障，也為區域一體化取得了一系列的法治經驗。

以法治建設引領區域高質量發展愿景。加強國家治理體系和治理能力現代化建設，需要努力破除制約高質量發展的體制機制障礙，持續增強發展動力和活力。對于同時擁有自貿新片區與示范區的長三角來說，高質量的發展意味著高質量的愿景，而這一愿景必須建立在法治引領的前提之下。在這一區域，浦東將持續成為中國市場經濟與改革開放的窗口，而示范區作為“水鄉客廳”，將成為人民美好生活的現實展臺。需要強調的是，基于制度與生活的兩種政策設計并不矛盾，相反，城市與區域的治理聯動，示范區與新片區的制度協同與經驗溢出，才是高質量發展的重要標志。在這一背景下，法律體系需要正視這一前瞻性目標，正視國際法治與國內法治的融合，以現代法律體系引領區域高質量發展。

結論

地方治理的成效與民眾的獲得感息息相關，這就需要地方治理的制度始終處于一個持續性的變革之中。在最近一段時期，除了長三角示范區，國家還批準了諸如張江自主創新示范區、焦作城鄉一體化示范區以及深圳先行示范區等政策區域，這些區域都在高質量發展中被寄予不同的制度創新的期待。具體來說，在今后的一段時間，既要努力探索將國家總體制度優勢向地方治理能力轉化的路徑，又要積極探索全球化背景下不同地方治理的新途徑，從而把責任、權力與成效緊密聯系起來。

【本文作者為華東政法大學政治學與公共管理學院教授；本文系國家社會科學基金項目“中國特色特大城市貧困治理研究”（項目編號：19BZZ085）的階段性成果】

注釋

[1]李泓冰：《浦東開放，三十年激蕩中國活力》，《人民日報》（海外版），2020年4月20日。

[2]本刊編輯部：《中國之治最基本最穩定最可靠的保障》，《求是》，2020年第22期。

[3]王海燕：《上海、江蘇、浙江同步作決定，授權長三角示范區執委會省級項目管理權限》，中國人大網，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202009/c3d13ecb16bb463abf2f700d631268d5.shtml，2020年12月31日。

責編：李 懿 / 蔡圣楠

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