【摘要】綠水青山就是金山銀山。善治國者必治水。水流域生態資源的有效治理問題是新時代全面建設社會主義現代化國家必須要解決與回應的重要問題。為順應人民群眾對綠水青山的美好期盼，“十四五”時期我國要加快推進流域治理體系和治理能力現代化，樹立流域空間關系法治化思維，按照層級科學配置流域治理事權與機構職能，依托流域空間設計法律制度體系，推進流域治理權責配置與機構職能法治化、府際協同制度法治化和治理效能督察問責法治化。

【關鍵詞】“十四五”時期 高質量發展 流域治理現代化

【中圖分類號】X52 【文獻標識碼】A

流域治理現代化是全面建設社會主義現代化國家的重大課題

當前，我國正經歷著復雜的經濟社會轉型，縱橫交織的張力關系使得推進流域治理體系現代化的命題具有重大的歷史意義。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“十四五”時期經濟社會發展主要目標包括“生態文明建設實現新進步”，到二〇三五年“生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現”。山川秀美，關鍵在水。水生態環境是生態環境的基礎和重要保障，水生態文明是生態文明的核心內容。

流域是兼具自然地理空間、社會空間、政治行政空間的復合空間系統，由此衍生出流域水資源利用、保護、治理多目標、多沖突的利益訴求，迫切需要通過系統完備、科學規范、運行有效的制度安排實現利益關系的協調與平衡。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把流域性區域作為新時代構建新發展格局、推進國家治理體系現代化的重要單元，從流域性區域層面推進國家治理體系空間的一體化、系統化和制度化整合，破解流域性區域的發展困局；先后提出“京津冀協同發展”“長江經濟帶發展”“粵港澳大灣區建設”“長三角一體化發展”以及“黃河流域生態保護和高質量發展”等重大國家戰略，并加強區域協調發展新機制的頂層設計，推動行政區經濟向區域經濟、行政功能區向政策協調發展區轉變。

在“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”的背景下，流域作為生產生活生態和國家治理的重要場域，其治理體系和治理能力現代化面臨著機遇與挑戰。當前，我國流域治理體制機制同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不能完全相適應。在依然有許多生態問題沒有解決的今天，“共飲一江水”成為打贏污染防治攻堅戰、推進生態文明建設和國家治理現代化的題中之義。中國的流域治理危機問題不僅是地域空間和資源稟賦的問題，而且是流域治理權責不清、體制有效性不足、機制運行不暢和功能系統性不強等制度結構層面的問題。

為此，一方面，要厘清國家治理體系現代化與流域治理現代化的關系，揭示流域治理中的央地權責關系、職能配置以及機構設置與府際協同、效能建設等存在的問題，為流域治理體系現代化提供戰略思路和對策。另一方面，要推進流域治理體系法治化。法治化是中國流域治理體系現代化的重要維度和關鍵抓手，既蘊含著對更高治理秩序的要求，又蘊含著值得進一步拓展的流域治理實踐創新、理論創新和制度創新的空間。

“十四五”時期我國流域治理現代化亟需破解的關鍵問題

理解我國國家治理現代化過程中存在的諸多現象與問題，要對中央與地方關系變動的內在邏輯有正確把握。如何在國家治理體系中對各級政府職責作出科學合理劃分、理順條塊關系，以促進分工協作和提高治理效能，是新時代國家治理體系現代化的一個“困點”。在中央與地方“委托—代理”模式下，地方政府成為政府職能的責任主體和實際履行者。與此同時，該模式下的流域治理也面臨一些難題和痛點，如“九龍治水”、地方選擇性執行等。

在以中央與地方關系為主軸的國家治理結構視角下，流域治理體系現代化需要破解的關鍵問題有：職責分工問題、關系協調問題、沖突解決問題。治理主體的事權和職責應如何科學劃分才能夠避免多頭管理？不同的機構應怎樣相互配合才能夠避免相互掣肘？如何健全權威高效的制度執行機制，加強對制度執行的監督，提高制度的執行力？

第一，流域治理事權縱向劃分的同質化與碎片化加大了治理難度。我國的流域治理體系是一個極具代表性、典型性的國家縱向治理體系，是一個特殊的科層治理結構。流域治理的科層結構實質上是一個行政分配與調控系統。我國流域的條塊管理關系復雜，橫向涉及多省市、上下游；縱向涉及水利、環保、水務、交通等多個部門。

流域管理職能在國家層面分散于多個部門，難免存在責權邊界不夠清晰的問題。行政區域的分割、涉水機構的內在復雜性加大了全流域系統治理的難度。在處理全流域立體空間關系問題時，一些地區呈現出制度供給不足、法治供給不足的“雙滯后”局面，部分現行法律對于流域治理事權的縱向劃分、界定較為模糊。為此，要推進流域治理領域事權縱向配置體制機制改革，優化政府間流域治理事權和責任劃分，實現流域治理領域中央與地方權責關系從反復博弈的不確定性向制度化、規范化、法治化的確定性轉變。

第二，全流域協同治理面臨上、中、下游銜接不暢的問題。流域是一個典型的自然生態系統，具有整體流動、跨越不同行政管轄區的自然屬性。因此，流域治理兼具整體性和跨界性雙重特性，是縱向、橫向政府間關系的交匯點，也是營造部門合作、縱橫協同、系統治理格局的重要場域。但是，當前流域治理跨界協同體制依然不夠健全，一是中央、流域、地方各層級之間的指導和協調關系較為復雜，流域管理機構與地方政府間的協作機制不健全，不僅上下游、左右岸很難協調一致，即使是同一地區的同一段河流的水環境管理也政出多門，缺乏統一協調、統一規劃、綜合治理，面臨著“公地治理”難題；二是除七大流域外，大量中小河流并無專門的流域管理機構及成熟的水利工程綜合治理和防洪規劃，在應對汛情時存在上下游、干支流和左右岸銜接不暢等矛盾；三是地區間執法標準差異和部門間法律法規沖突制約流域水環境保護執法的協同性和有效性。流域涉水職能部門過多，各部門之間職責不清、權限不明，模糊了流域水環境保護執法主體權責。流域執法體制過度分散化和碎片化，切割了流域水環境保護的整體性和系統性。

流域治理是一個跨界集體行動，在分部門、分層級的管理體制下，涉水管理部門既要明確職責分工又要協作配合。唯有如此，才能實現有效治理的目標。如果涉水管理部門之間缺乏暢通的信息交流渠道和信息共享機制，不僅會導致治理成本高昂和管理效率低下，而且會導致相互封閉和重復建設，造成極大浪費。

第三，河長制從“有名”轉向“有實”“有效”亟待強化以河長制為平臺的權責實、法治嚴、效能高的多部門協同治理制度體系。河長制是中國流域治理的一項重大制度創新，其中包括兩大體系：一是以黨政領導負責制為核心的責任體系，二是以河長制辦公室（簡稱“河長辦”）為中心的協調體系。目前，河長辦存在法律地位低、權責配置低、編制配置低、財力保障低等“四低”問題，從而影響了河長制的高效能治理。在實踐過程中，目前制度架構下的河長辦在協調各部門涉水事務時，依然存在調動各方主體力量的行政權威不夠和協調能力不足的問題，未能形成一種制度化、常態化、定型化的整體性治理合力，從“有名”轉向“有實”亟待法治體系保障。在流域立體空間相關利益主體處于“依存、沖突、秩序”的格局下，河長制面臨的最大問題是，如何平衡流域空間整體性治理與主體差異化訴求、水資源部門專業化治理之間的張力與矛盾。

第四，督察問效亟待進一步加強。監督和督察是國家治理的內在要素，是把制度優勢轉化為治理效能的重要工具。目前，我國流域治理糾紛解決和效能督察的法治體系乏力，不同行政區域的流域水事糾紛解決和督察問責的法治機制不夠健全，導致一些人無視規則，尋求機會主義，甚至逾越法律界限。

法律法規要想真正落地見效、發揮作用，需要有力的執行和有效的監督。如何把對流域治理法律法規實施的督察問責擺在突出位置，把督察問責的制度優勢更好地轉化為治理效能，是推進流域治理現代化和法治化亟待解決的重要議題。在現存的治理結構下，督察制度強調中央對地方政府的糾偏，即引導地方政府行為，重塑地方治理。目前的環保督察仍有需要改進之處，如督察的法治化、權威性和約束力有待于進一步加強。

總之，流域治理體系現代化是一項涉及政治、經濟、法律、社會、文化等方面的復雜系統工程。全面加強流域治理體系和治理能力建設，既是堅持和完善生態文明制度體系、推進國家治理體系和治理能力現代化的迫切要求，也是學術界面臨的重大理論挑戰。

“十四五”時期我國流域治理體系現代化的路徑選擇

“十四五”時期推進流域治理體系現代化，要堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，以促進人水和諧共生為核心目標，抓住當前流域治理事權劃分同質化、部門職能碎片化以及府際協同治理非制度化等關鍵問題，推進流域治理權責配置與機構職能法治化、府際協同制度法治化和治理效能督察問責法治化，讓水流域治理現代化成為“十四五”時期推動高質量發展的新動能。

第一，中國流域治理體系現代化的總體問題是，以流域立體空間關系法治化思維構建流域治理體系“優化協同高效”的法治框架。流域治理體系和治理能力現代化，意味著流域治理的價值理念、制度結構、職責關系、組織機構、協調機制和技術工具符合現代潮流；內部各要素功能協調能夠有效地應對流域領域面臨的挑戰，能夠最大限度地降低流域治理成本。流域治理法治化與國家治理體系和治理能力現代化的實踐相互促進，密不可分。要關注流域治理體系現代化，就必須關注其法治化，將推進其法治化作為推進其現代化的主要抓手。為此，應樹立流域立體空間關系法治化思維，圍繞實現流域治理體系優化、協同、高效三個著力點，按照縱向治理主體層級確立流域治理事權配置維度，以流域空間法治化視角設計制度框架，圍繞制度框架構建流域治理效能的督察問責法治體系。

推進流域治理體系法治化，就是按照“全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的總要求，構建一個相互協調、內在平衡的流域治理法治規范、法治程序、法治實施和法治監督體系，形成一個以法治為基礎保障、“優化協同高效”的流域治理現代化體系，提高運用法治體系有效治理流域的能力和水平，使流域治理效能得到新提升。推進流域治理法治化，涉及對流域空間的社會秩序、立法秩序、行政執法秩序、司法秩序、守法秩序的建立和維護。具體而言，法治化對于推進流域治理體系現代化的功能表現為三個方面：一是通過立法，對流域治理體制改革的目標和措施加以引領和固化，給予流域生態系統以必要的法治關懷；二是通過執法和司法，對流域治理體制改革的措施加以落實和糾偏，真正做到從全流域生態系統出發進行系統治理；三是通過法律的遵守，強化國家意志和全民行動，深化流域治理體制機制系統性改革。

第二，中國流域治理體系現代化的關鍵問題是，推進流域治理事權縱向優化配置的法治化。黨的十八大以來，進一步理順中央與地方的權責關系，優化政府間縱向事權財權的劃分，成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重大問題。運用法治思維和法治方式深化流域治理體制改革，不僅需要解決區域橫向治理體系層面的優化、協同、高效問題，還需要解決好縱向治理體系層面不同層級政府的事權和職能配置問題，以構建更加有效的縱向治理一體化機制，形成中央與地方的協同治理格局。

為此，推進流域治理體系現代化，首先，要從流域空間“縱切面”和“橫切面”解決不同部門、不同層級對涉水職責分工和事權劃分的關系問題，破除“九龍治水”和治理法治缺位問題。要以政府職責體系為切入點，推進流域治理縱向職責配置與機構職能、府際協同合作和治理效能督察問責的制度化和法治化，從而跳出簡單的“集權與分權”的二元邏輯。其次，要確立流域空間關系法治化思維，構建以政府間“確權”為基本原則的流域治理法治框架，按照層級科學配置流域治理事權，依托流域空間設計法律制度體系。面向國家縱向治理體系現代化的流域治理法治化，其關鍵就是構建法律制度體系，用良法保障按行政層級優化配置權責、設置機構和配置職能、府際協同治理和治理效能督察。正式共同的法治規則，把流域空間里的相關主體組織成了一個有秩序的政治空間。要堅持和完善中央統籌、省負總責、市縣落實的法治化機制。中央層面主要負責制定全流域重大規劃政策，協調解決跨區域重大問題，相關部門要給予大力支持；省級層面要履行好主體責任，加強組織動員和推進實施；市縣層面要按照部署逐項落實到位。要完善流域管理體系，完善跨區域管理協調機制，完善河長制、湖長制的法律制度體系，加強流域生態環境保護修復的聯合防治、聯合執法。

第三，中國流域治理體系現代化的核心問題是，流域治理體系自身的組織結構與職責功能的法治化。流域治理涵蓋大氣、水、土壤、礦產、林業、漁業、野生動物、自然保護區等環境要素和自然資源的有機協調與系統整合。流域治理需要破解流域作為一個有機整體而存在的協調秩序問題。由于條塊相互分割，一些部門或行業在流域內、上下游、左右岸、干支流等方面的權責利益關系上相互影響和制約，容易引發糾紛。因此，必須推進流域治理機構設置、職能、權限、責任法定化，依法管理各類流域治理機構。如果不能從各級事權規范化、法律化角度理順和作出制度安排，不能確立與其相適應的事權劃分和機構設置的法治化安排，流域治理體系現代化就會缺乏法治保障。

優化、協同、高效是國家治理體系善治的三個著力點。流域治理法治化，就是“以良法保障善治”，從縱向權責關系、事權劃分、機構設置與職能配置、協作配合和治理效能督察等方面，明晰流域治理法治化的基本意蘊和關鍵維度，構建優化、協同、高效的流域治理制度體系。一是厘清涉水部門權責明確與依法行政的邏輯關系，實現流域治理從“事理”向“法理”提升；二是厘清屬地管理與跨域治理的邏輯關系，實現河流治理從“九龍治水”向“系統治水”提升；三是厘清制度制定與制度執行的邏輯關系，實現從“制度優勢”向“治理效能”提升；四是厘清流域治理事權多樣性與整體性的邏輯關系，實現政府間關系從“行政化協調”到“法治化協調”提升；五是河流治理不只單純依賴技術帶來的短期治理效能提升，從長遠來看還需要依賴河長制全要素、全過程、全系統整體依法治理能力的持續提升。

（作者為廈門大學公共事務學院副院長，廈門河長制研究院副院長、教授）

【注：本文系2019年度國家社科基金重點項目“中國流域公共治理機制研究”（項目編號：19FZZA001）階段性成果】

【參考文獻】

①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，新華網，2020年11月3日。

②《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年。

責編/刁娜 美編/楊玲玲

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