摘 要:粵澳合作開發橫琴是在“一國兩制”框架下主權國家內部不同獨立關稅區的合作，屬于跨域治理的范疇。粵澳合作開發橫琴有著深厚的合作基礎和政策優勢，近年來跨域協同治理已取得一定成效，但仍存在制度性差異、初始資源差距以及社會認同相異等因素造成的障礙。未來可通過加強粵澳雙方溝通協調、樹立并推動共同發展目標、推進優勢產業協作發展和切實解決民生問題等途徑，推動雙方優勢互補，提升跨域協同治理能力。
關鍵詞:粵澳合作 跨域治理 橫琴開發 “一國兩制”
【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A
與一般的省際間的合作不同，粵澳兩地分屬兩種社會制度，兩個獨立關稅區，兩個司法體系。這種顯著的差異性對粵澳雙方的合作提出了更高要求。隨著跨域治理合作的深入發展，粵港澳區域合作已經從以往的“利益離散型合作”過渡到當前的“利益聚合型協作”。鑒于在粵港澳合作中存在制度障礙和摩擦的情況，如何加強府際管理、營造良好的府際關系成為今后粵港澳合作研究的重點。
澳門參與跨域合作開發橫琴新區的合作基礎與發展優勢
粵澳共同開發橫琴具備良好的合作基礎。澳門回歸20多年來，在“一國兩制、澳人治澳、高度自治”方針指導下，整體經濟實現了跨越式發展，社會民生福利顯著提升，被視為“一國兩制”的成功實踐。然而，產業結構極度單一、發展空間受限，一直是澳門經濟可持續發展面臨的重要現實難題。雖然博彩業的高度繁榮加速了澳門經濟發展，并帶動澳門人均GDP排名迅速躍升至全球第二。但博彩業長期“一業獨大”的經濟結構背后，也暗藏著社會貧富分化加劇和人才競爭力下降等隱憂。新冠肺炎疫情對澳門博彩旅游業造成了巨大沖擊，也再次暴露了澳門經濟過度依賴博彩業的脆弱性和背后隱藏的巨大風險。
近年來，澳門致力于推進經濟適度多元發展，持續調整產業結構，以期降低博彩業壟斷地位對整體經濟帶來的風險。多元產業發展空間受土地和市場人口的制約，存在很大的資源約束，需要較大的土地空間、較豐富的人力資源、新興的產業形態作為經濟適度多元發展的支撐。然而澳門地狹人稠，土地面積極其狹小，僅為32.9平方公里。而毗鄰的珠海橫琴島憑借其得天獨厚的地理位置，為推動琴澳合作開發、釋放經濟活力、促進澳門經濟適度多元發展提供了巨大的空間。
橫琴島位于珠海市香洲區橫琴鎮，是珠海市146個海島中最大的島嶼，與澳門凼仔和路環僅一水之隔，兩地河道最窄處不過百余米，其面積卻是澳門的3倍，因此被視為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的“風向標”和“橋頭堡”。憑借各類特殊的稅務減免、金融投資、人才引進等優惠政策，橫琴又被稱為“特區中的特區”。早在2014年，橫琴口岸就已實現粵澳兩地二十四小時自助通關，一座長約1.3公里的蓮花大橋連接著澳門路凼城及橫琴，一河兩岸的建筑、道路近在咫尺，可謂“阡陌交通，雞犬相聞”。
橫琴新區的開發首先可以有力彌補澳門經濟發展所面臨的資源短缺問題，為澳門經濟適度多元發展提供空間載體。其次，在全球化的背景下，區域合作有利于粵澳整合優勢資源，實現共贏。再次，加強區域合作也有利于形成粵澳政府間良性競爭與合作的關系。此外，粵澳合作開發橫琴將大幅推動珠澳之間經貿往來的深度和廣度，而橫琴新區的持久繁榮有賴于珠澳兩地的協同治理。未來，隨著橫琴新口岸建設與琴澳通關條件的日益便利，橫琴與澳門一體化發展的態勢正在提速，粵澳在橫琴合作領域將注重加快基礎設施建設互通互融，加快打造交通基礎設施一體化先行。同時，在未來的橫琴跨境治理中，需優化橫琴島空間布局，明確各區域功能定位，強化內部產業分工合作，構建“極點帶動、軸帶支撐”的區域空間格局，進一步拓展珠澳合作發展的生產、生活和生態空間。
隨著粵港澳大灣區建設的深入實施、港珠澳大橋的通車、粵澳合作扶持政策的不斷推出，以及國家新一輪對外開放的不斷深入，粵澳合作開發橫琴正迎來歷史性發展機遇。兩地合作制度創新將迎來更多突破，亦將推動橫琴創新資源加速聚集，產業結構更加多元化發展，為兩地聯手開拓國際市場贏得新機遇。
澳門在橫琴跨域治理中取得的積極成效
第一，推動產業合作。澳門在橫琴開發過程中積極推動產業合作，在產業協同發展的過程中探索出由澳門特區政府推薦、橫琴定向供地給澳門企業的粵澳合作產業園模式，同時推動產業基金的設立以引導產業發展。其中，已經建設近8年的粵澳合作中醫藥科技產業園，在粵澳兩地政府的支持下，將政策優勢與市場化靈活機制相結合，以打造國際級中醫藥品監控基地和建設國際健康產業交流平臺為目標，著力構建“聯合辦公—孵化器—加速器—產業園”全鏈條孵化體系，成為推動粵澳產業合作和促進澳門經濟適度多元發展的重要平臺。此外，澳門還推動成立粵澳合作發展基金會，開創區域合作及兩地金融合作的創新模式，創設具有保本保息、退場和監督等機制的粵澳合作基金，使得澳方在粵澳基金會中擁有更大的話事權。按照相關條款，澳方除可獲得實際出資額3.5%的約定收益之外，當項目收益超過一定的收益定額時將獲得額外分成，以助力澳門特區財政儲備取得更好的回報。此基金會借助粵方豐富的項目資源和項目投資管理經驗，推動澳門財政儲備資產的多元化及財政儲備資金的保值、增值，為粵澳合作開創了新的合作模式，同時豐富了合作內容并深化了合作層次。長期而言，粵澳資金是澳門深化粵澳合作及大灣區建設的一個重要切入點，將協助澳門在推進大灣區基礎設施互聯互通、支援重大平臺建設、培育新興產業、共建宜居宜業宜游優質生活圈等方面作出積極貢獻，有利于進一步提高澳門參與大灣區建設的融合程度，使其更緊密地融入國家發展大局。
第二，在民生和教育方面取得的成效。澳門在共同開發橫琴的過程中，在民生和教育領域積極探索出跨域協同治理的創新模式。在教育方面，2009年，澳門特區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，首次租期約40年，并在規定的期限內享有對該校區依照澳門特區法律實施管轄的權利。這種創新的授權管理模式在我國土地地域劃分上突破了制度邊界，最大限度地實現了“一國兩制”下澳門依法施政的多元化發展。換言之，澳大橫琴校區在突破國家現有行政體制構架和意識形態差異的基礎上實現了國家兩種不同政治、經濟體制的平穩對接。資源升級令澳大加速發展，規模不斷擴大，在世界大學排名中獲得穩步上升。另一方面，澳大橫琴校區成為“一國兩制”框架下探索粵港澳合作模式的示范區和深化改革開放及科技創新的先行區，是國家戰略重要的一步，具有深遠的政治意義。
除此之外，澳門正在與橫琴在民生領域展開積極合作，探索參照澳門社區建設的相關標準和規范，規劃建設“澳門新街坊”項目，并探索將澳門的民生配套保障延伸覆蓋，建設集養老、居住、教育、醫療于一體的綜合民生體系，該項目預計2022年底完成。
澳門在橫琴跨域治理中面臨的客觀難題
第一，制度性差異導致的組織協調問題。珠海和澳門分屬兩種不同制度的行政區，行政組織結構存在較大差異，關稅和法律體系也不同。兩地之間制度差異形成的“制度落差”制約了兩地合作機制的效用發揮和澳門跨境治理能力的縱深發展。在珠海，政府主導的粵港澳區域合作具有較為濃厚的“計劃導向”特征，而澳門的區域一體化則更多地納入了對市場因素的考量和參考社會公眾的意愿。兩地組織協調中面臨“政府主導版本”和“區域治理版本”難以兼容的合作困境。在現行迥異的制度環境下，兩地之間的資本、服務和人員等要素難以自由流動，兩地之間的服務行業管理標準和經貿規則、關稅制度與政策缺乏統一的對接標準。另外，部分政策突破涉及國家事權，地方的自主創新空間較狹小。
第二，澳門和珠海之間存在資源差距的問題。由于內地與澳門生活習慣及社會資源方面的差異，大多數澳門居民融入橫琴或珠海的意愿偏低。據統計，目前澳門居民在橫琴購置的各種物業總數約占橫琴物業總數的三分之一，而選擇長期在橫琴居住的澳門居民則不足400人。相較于澳門超過65萬的人口總數，目前在橫琴實際工作和生活的澳門居民微不足道。究其原因，主要是由于當前橫琴的生活居住環境尚未成熟，未能吸引澳門居民前往居住。此外，長居內地的澳門居民尚無法直接享受澳門政府提供的養老、醫療等社會保障服務，也影響了澳門居民前往內地生活的意愿。而橫琴目前未有產業能吸引大量澳門人就業，亦未有相關企業為澳門人提供充足就業機會。同時，橫琴島上的交通不便也成為阻礙澳門居民前往橫琴發展的重要因素。
第三，利益和觀念上的沖突不利于提高跨境治理能力。當前，珠澳兩地對橫琴的定位有所區別。澳門對橫琴定位更多是支持本澳延伸發展、拓展空間的備用地或“后花園”，傾向于將橫琴視為澳門發展多元產業、延伸社區服務和改善居民生活的潛在用地。而珠海將橫琴開發視為新的經濟增長點，期望通過橫琴開發帶動當地經濟發展，在沿海經濟特區新一輪改革發展競爭中建立優勢地位。雙方的立足點不同導致兩地的利益導向存在差異，亟需通過進一步溝通交流及構建利益協調機制以減少和避免利益分歧問題。此外，盡管粵澳兩地的語言、民俗、人文等方面具有一定的同源性，但兩地居民在價值觀念、意識形態和文化影響來源等方面具有明顯的異質性，這主要是由于兩地政治制度不一致，以及兩地經濟發展水平長期存在一定差距。因此兩地居民在文化交流中難免容易產生沖突與碰撞。
橫琴開發背景下提升粵澳跨域協同治理能力的建議
推動建立多層次制度化的溝通協商機制，增強區域協同治理能力。面對橫琴跨域治理中可能出現的公共問題，應積極推動粵澳聯系機制的完善和創新，加速建立健全利益協調機制，使得跨域公共問題在制度化、規范化的框架下盡快得到妥善解決。粵澳兩地可在中央有關部門的指導下，在充分利用現有的聯席會議機制的基礎上，探索推進擴大就合作事宜進行自主協調的范圍，升級粵澳高層會晤和聯席會議，使之走向多元化和制度化，并增強區域協同治理能力，加強兩地政策間的融合。同時，探索建立凝聚粵澳共識、協調各方利益的橫琴開發高層決策溝通協調機制,實現粵澳合作開發橫琴中的權責一致的合作伙伴關系。
推動構建協同治理的長效運作機制，營造共同的開發目標和發展愿景。粵澳應當充分尊重雙方的利益訴求，堅持互信、統一的思路和協同性原則，在充分交流政策需求的基礎上，減少各地政府間在利益上的相互博弈，打破利益固化的藩籬，構建起跨域協同治理的長效運作機制。在合作開發橫琴過程中，粵澳雙方應樹立一致的發展目標，爭取合作共贏。例如，在休閑旅游產業發展中，雙方應錯位分工，各自發揮優勢，避免同質性沖突。此外，兩地可在旅游產業開發中，加強文化交流互動，提升兩地的文化認同感和歸屬感，減少因文化觀念差異引起的矛盾。
堅持以產業協同發展為合作導向，推動橫琴開發與澳門優勢產業相結合。建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元化創造條件，因而擴大產業合作是澳門參與橫琴跨域治理的重中之重。應針對澳門現有的產業基礎和發展方向，結合橫琴的產業特色和資源優勢，以支持澳門具有一定基礎和成長潛力的產業為目標，以旅游、會展、中醫藥、文化創意、金融等產業建設為重點，推動構建兩地產業協同發展的共贏局面。
旅游業可作為澳門經濟發展的新增長點和突破點。澳門可加強與周邊區域的旅游合作，共同發展海上觀光大旅游業，同時憑借其自身的優良生態環境、橫琴長隆國際海洋度假區等已建成的旅游項目，借助港珠澳大橋開通所帶來的機遇，推動粵港澳旅游聯動發展。逐步形成“香港購物—澳門文化遺產、博彩休閑—橫琴主題公園、環島生態”全域聯動的旅游圈，共同為游客打造一程多站的旅游體驗。另外，澳門可探索通過市場化手段設立澳門—橫琴旅游產業發展促進基金，引導社會資本廣泛參與旅游相關產業投資。
推動澳門民眾融入橫琴，切實解決跨域治理中的民生問題。澳門在橫琴的跨域治理中應當重視民生問題，增加雙方民眾在橫琴開發中的獲得感，努力為居民謀福祉。特區政府應聯合珠海政府推動多種創新支持政策的出臺和落實，為澳門企業和投資者建立高效、順暢的信息渠道，鼓勵中小企業入駐橫琴，并參與到橫琴新區的開發之中，發展具有相對競爭優勢的中介服務、中葡貿易、中醫藥等產業。同時鼓勵澳門青年在橫琴創業，并給予一定的措施支持。澳門政府還應鼓勵兩地工商界、學術界、社會團體等各類民間機構的交流，消除各方偏見，尋求合作契機。
加快構建行政協調機制，增強區域合作能力。在“一國兩制”框架下，粵澳合作應體現創新精神，追求制度互補的收益最大化，并爭取將制度摩擦導致的成本最小化。可通過三個方面的努力實現：第一，破解市場一體化過程中的體制機制阻礙，消除行政壁壘，促進兩地貨物、資金、信息及人才等要素更加高效便捷流動。其次，應該以跨境邊界區和自貿區為突破口，探索兩地合作示范區的新模式，包括加快推進橫琴口岸查驗機制改革創新，實現更便利通關；在橫琴自貿區按照“一線放寬、二線管住、人貨分離、分類管理”的原則，落實分線管理模式等。第三，發揮兩地不同法律制度之間的互補優勢，減少制度差異帶來的摩擦。例如通過加強兩地司法合作、創新糾紛解決機制；整合兩地法律服務力量，設立金融監管機構等，共同建設良好的營商環境，將橫琴自貿片區建設成為高水平對外開放的門戶樞紐，攜手共建高水平的開放經濟體系。
【本文作者為澳門大學社會科學學院副院長、教授】
參考文獻
[1]陳瑞蓮、楊愛平：《從區域公共管理到區域治理研究：歷史的轉型》，《南開學報（哲學社會科學版）》，2012年第2期。
責編：谷 漩 / 周素麗
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