摘 要:黨的十九屆五中全會和2020年中央經濟工作會議都把“強化國家戰略科技力量”作為首要任務進行部署。進入新發展階段，落實新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，都需要以體制機制改革激發國內市場強大潛力，釋放各類主體科技創新和創新發展活力。為此，要加快完善國家科技創新治理體系、提升創新體系整體效能，發揮新型舉國體制優勢、強化國家戰略科技力量，構建高水平市場經濟體制、提升企業技術創新能力，深化人才體制機制改革、激發人才創新活力，為科技自立自強提供良好制度環境。
關鍵詞:科技創新治理 科技自立自強 國家戰略科技力量 企業 人才
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），把“堅持創新驅動發展，全面塑造發展新優勢”擺在十二項規劃任務首位進行專章部署[1]。2020年中央經濟工作會議明確指出“科技自立自強是促進發展大局的根本支撐”，將“強化國家戰略科技力量”作為八項重點任務之首進行部署[2]。科技自立自強與自力更生、自主創新一脈相承，反映了當前全球經濟與科技格局的新變化和新時期我國經濟社會發展對高質量科技供給的迫切需求，是全面建設社會主義現代化國家的必由之路。為此，要加快完善國家科技創新治理體系，為提升科技自立自強水平、強化科技創新對國家發展的戰略支撐提供良好制度環境。
完善國家科技創新治理體系，提升創新體系整體效能
科技治理體系是國家治理體系的重要組成部分。具有中國特色的舉國體制充分發揮了黨的全面領導和社會主義集中力量辦大事的獨特政治優勢與制度優勢。新中國成立后，我們在“一窮二白”的基礎上，以強有力的組織系統和舉國體制方式，迅速集聚了一批優秀人才，構建了國家科技發展體系，取得了“兩彈一星”、人工全合成結晶牛胰島素、“青蒿素”發現等重大科技突破。改革開放以來，我們適應市場經濟的實際情況，以建設重大科技創新平臺、組織重大科技專項等方式，調動國家戰略科技力量和全社會科技創新力量，取得了載人航天、北斗工程、探月工程、國產航母等重大成就。未來，要繼續發揮新型舉國體制優勢，在基礎研究和應用基礎研究領域加快突破一批重大科學問題，勇攀科學高峰，加快打造原始創新策源地；以形成戰略性技術和戰略性產品為牽引，凝練重大科技專項和重大科技工程，在應用研究和試驗開發領域加快攻克關鍵核心技術，提升共性基礎技術供給能力。
完善國家科技治理體系，不僅要提升科技自立自強水平，還要強化科技自立自強對國家發展的戰略支撐。《建議》提出“加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級”，“形成強大國內市場，構建新發展格局”[1]；2020年中央經濟工作會議提出的重點任務“增強產業鏈供應鏈自主可控能力”，“做好碳達峰、碳中和工作”[2]，都與科技創新密切相關。因此，科技治理和經濟治理已經高度融合，要在全面、系統、協調推進科技與經濟社會協同發展的實踐中提升科技經濟治理體系和治理能力現代化水平。
2020年，中國人均GDP接近1.1萬美元，為我國從“效率驅動”向“創新驅動”轉型打下了堅實基礎。《建議》同時強調“完善國家創新體系，加快建設科技強國”和“深入推進科技體制改革，完善國家科技治理體系”，為“十四五”和中長期深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，協同推進科技創新和科技治理明確了戰略方向和行動路徑。要系統提升“有為政府”“有效市場”“有序社會”三種治理機制的協同水平。要加快轉變政府科技管理職能，建設職責明確、依法行政的政府科技治理體系，著力“抓戰略、抓規劃、抓政策、抓服務”，“把更多精力從分錢、分物、定項目轉到定戰略、定方針、定政策和創造環境、搞好服務上來”[3]。無論是創新要素供給、創新主體培育、創新資源配置、創新活動組織，還是創新平臺搭建、創新環境營造、創新生態維護，都要從系統觀念、全球視野和長遠眼光出發加以謀劃和解決，統籌推動各領域、各行業、各地區、各機構的科技創新及治理工作，將科技治理的效能轉化為科技創新和創新發展的成效。
發揮新型舉國體制優勢，強化國家戰略科技力量
“十四五”時期我國經濟社會全面發展面臨一系列新形勢、新趨勢、新目標、新問題與新任務，機遇、風險和挑戰前所未有，更加需要強化國家戰略科技力量，提供系統的科技解決方案，更加需要強化科技創新對統籌發展和安全、統籌新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展的戰略支撐。
新型舉國體制是“社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制”，既發揮市場經濟的長處，又發揮社會主義制度的優越性，要加強科技創新和創新驅動發展的組織整合，消除科技創新及治理中存在的“孤島現象”，避免科技資源配置和科技評價“急功近利”“過度行政化”，加劇科技力量分散和主業主責寬泛，難以集中優勢力量攻堅克難。圍繞科技經濟深度融合，緊緊扭住供給側結構性改革主線，注重需求側改革和管理，形成“需求牽引供給、供給創造需求”和“創新驅動發展、發展帶動創新”的更高水平動態平衡，提升經濟體系和創新體系整體效能。
未來5—15年，完善科技創新體制機制，強化國家戰略科技力量，有四項重點任務：
一是加強頂層設計，制定科技強國行動綱要。著眼于2035年躋身創新型國家前列總體目標，明確科技強國建設的戰略路線圖，確定科技創新戰略方向、重點任務和路徑。健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，優化國家科技規劃體系和運行機制，明確不同戰略科技力量使命定位，統籌部署創新鏈，強化優勢互補、提高整體效能。建設世界科技強國，必須擁有一批世界一流科研機構、研究型大學、創新型企業。“有為才有位”，承擔事關國家統籌安全與發展全局及長遠的基礎性、戰略性、系統性、前瞻性、儲備性重大科技創新戰略任務的機構或組織都是國家戰略科技力量，如以中國科學院、中國農業科學院等為代表的重要科研院所，以北大、清華等為代表的重點研究型大學，以華為、中興等為代表的領先創新型企業等。
二是加強戰略謀劃，優化學科布局和研發布局。基礎研究和應用基礎研究是科技創新的源頭，是科技強國的基石。抓緊制定實施基礎研究十年行動方案，全面加強基礎研究和應用基礎研究，加強數學、物理、化學、生物等重點基礎學科建設，推動基礎學科與應用學科均衡協調發展，系統謀劃事關經濟發展、民生改善、國家安全的基礎研究、應用基礎研究及關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新。充分發揮國家作為重大科技創新組織者的作用，“辦大事，抓重大、抓尖端、抓基礎”，強化戰略科技力量與全國科技力量互補協同。以任務帶學科，以學科促任務，注重原始創新、源頭創新和集成創新，優化學科布局和研發布局。
三是完善選題機制，組織實施好重大科技任務。科研選題是科技工作首先需要解決的問題[3]。堅持“四個面向”，從國家急迫需要和長遠需求出發，系統謀劃重點領域重大項目布局，瞄準人工智能、量子信息、集成電路、生命健康、腦科學、生物育種、空天科技、深地深海等前沿領域，實施一批具有基礎性、前瞻性、戰略性、儲備性的國家重大科技項目，著力解決制約國家發展和安全的重大難題。堅持目標導向和自由探索相結合，抓緊制定實施戰略性科學計劃和科學工程，推動重點領域重大項目、重要基地、重要人才、專項資金一體化部署。
四是完善平臺體系，優化科技創新平臺布局。依托重要科研院所組建集中攻關、突破型國家實驗室，依托重點研究型大學和領先創新型企業建設協同創新、引領型國家實驗室；依托國際和區域性科技創新中心及綜合性國家科學中心建設央地聯合、平臺型國家實驗室，建立目標導向、績效管理、協同攻關、開放共享的運行機制。優化國家研究中心、國家重點實驗室、國家臨床醫學研究中心、國家基礎學科研究中心等基礎研究平臺布局，形成實驗室體系。優化國家技術創新中心、國家產業創新中心、國家制造業創新中心等技術創新平臺布局，形成技術創新平臺體系。優化國家重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業技術創新基礎設施等創新基礎設施布局，形成創新基礎設施體系。優化綜合性國家科學中心、國際和區域科技創新中心、綜合類國家技術創新中心建設布局，優化基礎科學中心和創新高地空間布局。構建國家科研論文和科技信息高端交流平臺，形成全國一體化科研數據和儀器設備平臺體系。
構建高水平市場經濟體制，提升企業技術創新能力
我國仍處于新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化加速發展時期，無論是基礎設施建設、固定資產投資，還是科技創新、生態環境投資，以及教育、健康等人力資本投資，都有巨大需求和增長潛力。要充分發揮超大規模市場優勢，充分釋放億萬市場主體的創新創業活力，暢通研發、設計與生產、分配、流通、消費大循環，形成“創新友好”的強大國內市場，構建“創新友好”的新發展格局。
構建高水平市場經濟體制，以“深化要素市場化配置改革”為突破口，旨在促進要素自主有序流動，提高要素配置效率，激發全社會創造力和市場活力。勞動力要素方面，繼續優化調整人口政策，加快完善教育、醫保、養老等方面的社會保障制度，加快農村轉移人口市民化步伐，暢通勞動力和人才社會性流動渠道。土地要素方面，核心是加快農村土地制度改革，建設城鄉統一的建設用地市場。重點是農村集體經營性用地入市，進一步深化農民承包地和宅基地等的流轉機制。資本要素方面，加快金融供給側結構性改革，重點是解決需求、供給不匹配的結構性失衡問題以及進一步擴大直接融資的比例。數據要素方面，數據超越資本、土地，與勞動結合成為最活躍要素，數字經濟成為創新增長主要內容，推進政府數據開放共享，加強數據資源整合和安全保護。技術要素方面，加強知識產權保護工作，健全職務科技成果產權制度，培育發展技術轉移機構和技術經理人，促進技術要素與資本要素融合發展，支持雙向技術轉移和國際科技創新合作。
未來5—15年，完善市場經濟體制機制，提升企業技術創新能力，有三項重點任務：
一是強化企業創新主體地位，促進各類創新要素向企業集聚。從創新活動主體看，在2019年R&D經費支出中，企業、政府屬研究機構、高等學校所占比重分別為76.4%、13.9%和8.1%，企業無疑是技術創新主體。國家重點研發計劃中企業參與實施比例占到75%，其中牽頭的占比25%；研發費用加計扣除比例從150%提高到175%。截至2019年底，科技型中小企業、高新技術企業數量均突破20萬家，累計建設國家企業技術中心1540家，國家級科技企業孵化器1177家[4]。但從2019年基礎研究和應用研究R&D經費支出結構來看，企業僅占7.7%和27.4%；從基礎研究和應用研究R&D人員全時當量來看，企業僅占8.4%和34.0%[4]，參與嚴重不足。企業和產業創新發展存在底層基礎技術、源頭技術、基礎工藝、基礎材料和基礎軟件等瓶頸制約。未來要進一步提升企業在科技創新前端的主體作用，推動創新要素向企業集聚。支持企業牽頭或參與承擔國家重大科技項目，提早介入基礎研究和應用基礎研究，加強應用研究，與院所高校建立更緊密的創新伙伴關系，推進產學研深度融合、高效協同。
二是弘揚企業家精神，發揮企業家在技術創新中的重要作用。習近平總書記在企業家座談會上的講話中強調，“弘揚企業家精神，推動企業發揮更大作用實現更大發展，為經濟發展積蓄基本力量”[5]。加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的現代產業體系，關鍵在于造就一支具有愛國、創新、誠信、社會責任和國際視野等特質的優秀企業家隊伍，培育一批有創新能力和國際競爭力的領先創新型企業。一方面要鼓勵企業加大研發投入，對企業投入基礎研究實行稅收優惠，引導企業不斷邁向全球價值鏈中高端；另一方面要大力弘揚企業家精神，鼓勵企業家辦一流品質創新型企業，站穩國內市場的同時，在國際市場上深耕細作、開拓創新，以“實業”愛國、以“實業”強國，支持科學、教育和社會公益事業。
三是推動融通創新，增強產業鏈供應鏈自主可控能力。合理布局國際和區域科技創新中心、綜合性國家科學中心，綜合類國家技術創新中心建設，圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈布局產業鏈，完善共性基礎技術供給體系，以自主可控的創新鏈保障安全穩定的產業鏈供應鏈。支持領先創新型企業組建創新聯合體，發揮創新引領作用，帶動創新型中小微企業成長為創新創業策源地。實施好產業基礎再造工程，打牢基礎零部件、基礎工藝、關鍵基礎材料和產業技術基礎支撐。加強營商環境、創新集群、雙創示范基地、共性技術平臺和雙創服務平臺建設，推動產業鏈上中下游、大中小微企業融通創新。統籌推進“補短板”和“鍛長板”，針對產業薄弱環節，打好關鍵核心技術攻堅戰以及產業基礎高級化和產業鏈現代化攻堅戰，解決好基礎理論和底層技術等瓶頸問題；在產業優勢領域精耕細作，搞出更多獨門絕技，培育更多隱形冠軍。深入開展質量提升行動，完善國家質量基礎設施，加強標準、計量、專利等體系和能力建設。
深化人才體制機制改革，釋放人才創新活力
創新驅動本質上是人才驅動。“我國科技隊伍蘊藏著巨大創新潛能，關鍵是要通過深化科技體制改革把這種潛能有效釋放出來”[3]。我國研發人員全時當量從2015年376萬人年增長到2019年480萬人年[6]，2013年以來一直位居世界首位。據科睿唯安2020年度“高被引科學家”名單，中國內地入選科學家從2019年636人次（占比10.2％）上升到2020年770人次（占比12.1％）；中國科學院和清華大學入選科學家數量分別居全球機構第2位和第9位[7]。習近平總書記指出，“我國擁有數量眾多的科技工作者、規模龐大的研發投入，初步具備了在一些領域同國際先進水平同臺競技的條件，關鍵是要改善科技創新生態，激發創新創造活力，給廣大科學家和科技工作者搭建施展才華的舞臺，讓科技創新成果源源不斷涌現出來”[3]。
未來5—15年，深化人才體制機制改革，釋放人才創新活力，有兩項重點任務：
一是加強創新人才隊伍建設。貫徹尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造方針，深化人才選拔、使用、發展體制機制改革。支持發展高水平研究型大學，推進科教融合、產教融合，加快國內創新人才培養，使更多青年優秀人才脫穎而出。實施知識更新工程、技能提升行動，加強創新型、應用型、技能型人才培養，壯大高水平工程師和高技能人才隊伍。完善海外人才居留權制度，開展技術移民試點，實施有效吸引海外高層次人才的稅收政策，建設頂尖科學家社區和海外人才離岸創新創業基地，構筑集聚國內外優秀人才的科研創新高地。實行更加開放的人才政策，強化用人單位主體作用，造就更多國際一流的科技領軍人才和創新團隊，培養具有國際競爭力的青年科技人才后備軍。
二是改革創新人才評價激勵機制。創新人才工作體制機制，建立國家、部門、機構、地方人才計劃統籌協調機制，精簡政府人才計劃，形成社會化人才推舉制度，確保慧眼識英才。改進科技項目組織管理方式，實行“揭榜掛帥”等制度，英雄不問出處。加快科研院所改革，擴大科研自主權。改革科研事業單位工資總額確定方法，建立工資總額與科研績效聯動機制，加強對科研人員的普惠激勵。深化院士制度改革，完善提名機制，引導科學家潛心致研。改革國家科技獎勵制度，精簡科技獎勵種類和數量，從以科技成果獎勵為主轉向以創新人才獎勵為主，強化獎勵的榮譽性。弘揚科學精神和科學家精神、創新精神和工匠精神，加強作風和學風建設。加強科普工作，重點是領導干部、青少年群體、鄉村人才和農民，普遍提高全民科學素質。健全科研道德、學術誠信和科技倫理體系，營造崇尚創新、開放合作、負責任創新的良好社會氛圍。
【本文作者為中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員】
注釋
[1]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》，2020年11月4日，第1版。
[2]《中央經濟工作會議在北京舉行》，《人民日報》，2020年12月19日，第1版。
[3]習近平：《在科學家座談會上的講話》，《人民日報》，2020年9月12日，第2版。
[4]國家統計局：《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報》，《人民日報》, 2020年2月29日，第5版。
[5]習近平：《在企業家座談會上的講話》，《人民日報》，2020年7月22日，第2版。
[6]王志剛：《堅持把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐》，《旗幟》，2020年第12期，第11—13頁。
[7]《“2020年度高被引科學家”名單出爐》，《科技日報》，2020年11月20日，第2版。
責編：蔡圣楠 / 周素麗
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