摘 要:當前，世界正面臨百年未有之大變局，也面臨著百年未有的科技大發展。新技術變革正在重塑我國的經濟格局，同樣對城鄉融合發展產生重大影響。新技術變革有助于打通當前城鄉互動中生產、分配、交換、消費四大環節存在的諸多堵點，從而有力促進城鄉結合。“十四五”時期，需構建新技術變革下城鄉融合發展制度框架，并根據發達地區和欠發達地區實際情況，因地制宜制定發展路徑。
關鍵詞:新技術變革 城鄉融合 空間布局
【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A
新技術變革的城鄉空間效應
目前，以大數據、物聯網、人工智能和區塊鏈等技術為代表的新技術變革呈現出一種勢不可擋的趨勢。新興技術的快速發展，打破了傳統治理框架和一些規則的邊界，要素和產業組織的高度信息化推動了新的治理機制的形成。習近平總書記指出，“未來幾十年，新一輪科技革命和產業變革將同人類社會發展形成歷史性交匯”。“歷史性交匯”表現為，科技革命和人類社會發展相互作用，新技術變革將深刻改變人類生產生活方式，促使人類生產生活方式實現全面數字化和智能化。
從空間角度來看，新技術變革對區域經濟的影響，或者說新技術變革的城鄉空間效應，主要表現為以下三個方面。
空間布局效應
產業空間布局受到土地資源、人力資源和交通運輸條件的制約，城市與工業、服務業在向心力的作用下協同發展，中心城市的集聚效應越來越明顯，鄉村與農業則因為分散居住與經營的原因，仍然保持散布式的布局形式。這就形成了“核心—邊緣”的空間格局。而新技術變革產生的空間布局效應，最明顯的結果是“核心—邊緣”結構中的中心性減弱。交通技術和大數據等信息技術使空間距離拉近，城鄉融合具備了技術基礎。從近年來我國的城市區域發展態勢可以看到，中心城市的邊緣向周邊擴散，縣城或鄉鎮成為中心城市的衛星城。然而據有關學者研究，制造業的集聚與科研技術、金融保險、信息傳輸等中高端服務業的相關性日益下降，科研技術服務業與住宿餐飲等傳統服務業的相關性在下降，中心城市與地理臨近地區的相關性也出現了不同程度的下降，多中心、分散式的城鄉空間格局開始顯現。
空間關聯效應
城鄉之間空間關聯程度的提升，為城鄉的融合發展創造了條件。互聯網、區塊鏈、云計算等新興技術能夠實現空間的瞬時聯系，優化要素流動與空間配置的路徑，促進了城鄉關系的融合，在有條件的地區實現了全域城市化。這種城鄉經濟格局重構的重要動力，是功能分工替代產業分工的結果：在城市地域，服務業中心、商業中心、創新中心、金融中心、制造業中心、娛樂業中心等在各個區域形成，行政中心城市、制造業城市、礦業城市、旅游城市向綜合城市轉型。在鄉村地域，農業區成為一種功能區，旅游、休閑、文化活動同時向功能性產業轉化。伴隨新技術變革，城鄉之間不再存在明顯的界限，村莊的社區化更進一步推動了城鄉融合。這種在新技術變革推動下的空間功能的重組，形成的是一種基于快速交通和高速網絡的融合關系，地理空間的限制被逐漸弱化。
空間擠出效應
新技術變革促使社會和產業功能的分布空間進一步擴大，推動著產業功能的細化和分離，一部分產業功能被擠出核心區，向周邊區域轉移，如制造業、批發商業、物流業、倉儲業等向都市圈外圍區域的擴散。這種擠出效應從另一個角度說明了城鄉融合發展的必然性。
以新技術變革為手段，提高農村教育、醫療、文化、社會保障等基本公共服務供給水平、效率和質量，加快推進城鄉基本公共服務均等化進程，是各級政府應該承擔的共同責任。盡管鄉村與城市在功能景觀、社會形態、生產和生活方式等方面存在差異，但農村居民在收入和消費水平、就業機會、人居環境、公共安全和社會保障等方面，應該擁有與城市居民大體等值的生活質量。其中，城鄉居民收入均衡化是生活質量等值化的核心內容。只有實現了這些目標，城市與鄉村才能真正融合為一體，形成城鄉一體化發展。
新技術變革促進城鄉融合的途徑
城鄉融合是一個多層次、多領域、全方位的融合，它包括城鄉要素融合、產業融合、居民融合、社會融合和生態融合等方面的內容。城鄉融合的本質就是通過城鄉開放和融合，推動城鄉一體化發展。為實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展，就必須將技術創新作為先導，加快關鍵核心技術攻關、激發企業創新活力、助力基礎前沿研究，通過優化國民經濟運行效率，夯實國內大循環的主體地位。
改革開放40多年來，我國城市化率已由1978年的17.92%提升至2019年的60.60%，一場由以農為本、以土為生的“鄉土中國”向鄉土變故土、鄉村變故鄉的“城鄉中國”的歷史性轉型正在悄然發生。然而，在城鄉互動的生產、分配、交換、消費四大環節依然存在著諸多堵點，城鄉深度融合任重而道遠。為暢通城鄉分工大循環網絡，就要把實施自主創新戰略與深化供給側結構性改革有機結合，通過技術創新重塑城鄉供需體系。
生產環節重在暢通產業供應鏈，助推城鄉深度融合
保障關鍵技術有效供給是暢通城鄉產業供應鏈的重要前提。新中國成立之初，為在最短時間內完成由落后農業國向先進工業國的蛻變，我國政府通過壓低農產品價格為工業生產提供廉價原料，強化了工業產品的國際競爭力，在工農產業部門間形成了“剪刀差”效應，產業供應鏈重心明顯向城市端傾斜，形成了“核心—邊緣”式的城鄉產業供應鏈體系。1978年改革開放以來，為保障工業與農業、城市與鄉村的協調發展，中央秉承“以工促農、以城帶鄉”的戰略總方針，以技術創新為引擎深入踐行農業工業化構想，推進農產品機械化生產，極大優化了農業全要素生產率。在農業技術創新的驅動下，鄉村產業的比較優勢得到充分釋放，城鄉產業供應鏈體系中的不對等現象漸趨消弭，生產環節的城鄉深度融合障礙逐步消融。步入21世紀，隨著新技術革命的到來，生物育種、農機裝備、綠色增產等核心技術領域的攻關成為焦點，涌現出一批農產品自動化生產線、智能化車間，農業綜合競爭力穩步提升，城鄉產業供應鏈中的位勢差被明顯削弱，“核心—邊緣”式的城鄉產業分工模式被打破，構建一體化的城鄉產業供應鏈體系成為可能。
分配環節重在匹配技術創新前沿與人力資本供給，確保城鄉深度融合
消除城鄉要素流動壁壘是調控城鄉收入分配差距的關鍵條件。受傳統二元分割體制的制約，城鄉技術創新能力和創新效率間存在著明顯鴻溝，抑制了國內統一大市場建設。加之農產品具有缺乏需求彈性的特征，農業技術革命將使作為消費者的城市技能型勞動力福利改善，進一步拉大城鄉收入分配差距。伴隨市場化改革的深入推進，為緩解技術創新的技能偏向性，國家在出臺稅收減免、延期納稅、盈虧相抵、信貸支持等一系列優惠性政策調動農業部門技術創新積極性的同時，加強了對于鄉村勞動力的職業技術培訓，鄉村高素質勞動力供給增加，避免了農業技術創新與鄉村人力資本間的錯配現象，有效縮小了城鄉收入分配差距。值得一提的是，黨的十八大以來，在“互聯網+”新技術浪潮的沖擊下，以包容、效率與創新為主要驅動力的數字普惠金融通過長尾效應提供了更為豐富的金融產品與服務，使得鄉村居民的融資困境得到實質性改善，城鄉收入分配差距正穩步朝著合理區間前進。
交換環節重在健全城鄉產品流通網絡，促進城鄉深度融合
盤活產品流通網絡是城鄉良性循環的重要基礎，是銜接社會擴大再生產各個環節的中樞。在改革開放以來相當長的一段時間內，雖然交換環節的新業態新模式不斷涌現，但城鄉產品流通網絡中依舊不乏堵點，物質流與信息流的“最后一公里”并未真正打通，高企的交換成本成為阻滯城鄉良性循環的最大絆腳石。
針對上述問題，近年來，國家開創性地將大數據、物聯網、第五代移動通信等新興技術廣泛運用于城鄉產品流通網絡建設中，功能齊全的集成化物流管理平臺升格為城鄉物質流、信息流網絡的核心單元，傳統工農產品批發零售市場正面臨前所未有的深刻變革。通過對配送中心與銷售網點的有效整合，傳統規模與地理分割所導致的產業區隔被新技術革命徹底顛覆，工農產品運輸、儲藏、加工、裝卸、包裝與流通等交換環節得以平穩運行，有效改善了城鄉間商品與要素交換的外部環境。
消費環節重在調動鄉村消費潛能，加快城鄉深度融合
作為物質資料生產總過程的終極目的和動力，消費既是終點也是新起點，是培育內需潛力的著眼點。雖然我國城市化率在2019年底已跨過60%的門檻，但鄉村人口依然較多，鄉村消費市場蓄積著巨大動能，為從消費終端加速城鄉深度融合步伐奠定了現實可能性，契合“生活富裕”的鄉村振興總基調。近年來，在智能化、移動互聯網和云計算等新一代信息技術的支撐下，鄉村電商平臺悄然發軔，不僅引致了新一輪產業革命，同時還顯著縮小了城鄉居民消費差距。2020年，在新冠肺炎疫情的沖擊下，鄉村地區特別是偏遠貧困地區普遍遭遇“買難賣難”等嚴峻挑戰，以移動網絡技術為核心支撐的鄉村電商平臺被推向前沿。在“大智移云”新技術的推動下，鄉村居民不僅能順利完成農產品的上線銷售，還能通過電商平臺足不出戶購置來自全國各地的商品。消費產品高端化、消費結構服務化、消費渠道網絡化成為大趨勢，與城市消費相呼應，在國民經濟高質量發展中的基礎性地位日益凸顯。
在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點，為從根本上解決城鄉產業鏈供應鏈不通暢、城鄉收入分配失調、城鄉骨干流通網絡不健全、鄉村消費潛能釋放欠充分等問題，技術創新被推向歷史前臺。成功打通生產、分配、交換、消費等城鄉互動環節中的“梗阻”，成為完成“鄉土中國—城鄉中國”國內大循環戰略演進的不二法門。“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，唯有堅持將技術創新作為引導城市與鄉村良性大循環的第一動力，才能有效突破鄉村產業窄化、鄉村人口發展機會缺失的瓶頸，確保城鄉兩種文明形態共生共融，引領更高水平的動態平衡。
構建新技術變革背景下的城鄉融合發展制度框架
城鄉融合發展需要有堅實的制度保證。城鄉融合發展的制度框架包括要素雙向流動制度、產業融合發展制度、公共服務均等制度、生態環境共治制度和收入分配公平制度等。
城鄉一體化的行政管理制度
伴隨鄉村振興戰略的啟動與實施，構建城鄉一體化的現代化城鄉管理制度被提上了日程。從城鄉分治到城鄉共治，是一種歷史的進步，也需要管理機構現代化改造。其中，農村的社區化改造，在全域編制村莊規劃，是一條正確的路徑。社區化的村莊建設，可以實施村莊道路的集中建設，實現安全供水，進行新一輪農村電網升級改造，同時構建鄉村物流體系，提升農村住房質量。
把生態環境保護納入城鄉一體化的行政管理制度建設中來，是農村生態環境建設的根本出路。協同共治就是指由政府發揮主導作用，政府、企業以及個人共同努力，各司其職。這樣做有利于完善生態補償制度，優化環保資源配置，形成運用公共財政保障城鄉環境的機制。
城鄉雙向流動的要素管理制度
城鄉融合發展離不開要素的流動，人的雙向流動是當前城鄉融合發展中要素流動的關鍵環節。農村人口進城是彌補城市勞動力不足的主要途徑，但進城的農民面臨農村產權、社會保障、子女入學等一系列與權利緊密相關的制度問題，需要政府統籌安排與調度。城市人口進入農村可以帶來知識、信息、技術、資本等要素向農村流動，但當下面臨的障礙更多。其中，財產與生產投資權利的保障是需要解決的關鍵問題。土地流動管理制度目前仍處在變化當中，按照“三權分置”的制度安排，在保障集體經濟組織成員承包權的基礎上，鼓勵經營權流動是大的方向。然而，制約土地流動的關鍵因素，一是農村集體產權制度，只有建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的現代產權制度，才能夠克服這個問題；二是土地流轉的地域限制，逐步放開地域限制是大勢所趨。同樣，在宅基地制度改革中，城市居民購置和使用宅基地存在嚴格的限制。所以，改革土地管理制度，實現城鄉地權平等交易，還有很長的路要走。
資本在城鄉之間的流動，是城鄉要素流動中的重要問題。建立健全鄉村金融體系，發揮政策性銀行的優勢，吸引村鎮銀行、小額貸款公司以及農業保險等農村金融服務機構普遍參與農村發展，是實現資本在城鄉之間有序流動的主要途徑。對于引導工商資本入鄉發展，筆者持一定的保留意見。主要理由是，相對于工商資本，集體經濟和小農經濟的弱勢地位是十分明顯的，大型工商資本進入農村存在消滅集體經濟和小農經濟的危險。
城鄉均等化的公共服務設施管理制度
農村基本公共服務是全體社會成員所享有的基礎的生存權和發展權，它是由政府來提供和保障的。推進基本公共服務均等化，就是消除城鄉之間、區域之間、群體之間基本公共服務的差異，關鍵是城鄉之間的差異。基本公共服務均等化是優化城鄉之間公共資源配置，確保全體居民生存和發展起點平等、機會均等的基本要求。促進城鄉公共設施聯動發展，主要包括以下方面：推進實施城鄉統籌的污水垃圾收集處理、城鄉聯結的冷鏈物流、城鄉農貿市場一體化改造、城鄉道路客運一體化發展、城鄉公共文化設施一體化布局、市政供水供氣供熱向城郊村延伸、鄉村旅游路產業路等城鄉聯動建設項目，加快發展城鄉教育聯合體和縣域醫共體。
體現城鄉公平的收入管理制度
城鄉收入公平體現了共享發展的理念，是當前指導我國經濟社會發展的新發展理念之一。收入分配公平包括獲得收入的起點公平，實現收入的過程公平和分配收入的結果公平。城鄉融合發展中的收入分配制度包括：城鄉統一的勞動力就業市場，按勞分配為主體、多種分配方式并存的收入分配制度。從政府調節的角度，包括政府綜合利用轉移支付、稅收、社會保障和其他基本公共服務供給等公共政策途徑，調節城鄉居民收入。其中，收入分配領域是促進收入公平的最主要的領域。當前，我國農民收入的來源已經發生了很大變化，工資性收入增長較快，家庭經營性收入基本穩定，財產性收入仍然較少。因此，城鄉融合的收入管理制度，一是要建立在城鄉一體化的就業制度上，杜絕對農民工的歧視；二是要出臺保障農民經營性收入的政策，鼓勵使用數字技術來提高農民經營性收入；三是要建立保障農民財產性收入的安全性機制，防止金融資本下鄉對農民財產進行變相掠奪。
“十四五”時期城鄉融合發展前景展望
2020年中國國內生產總值跨越了100萬億元的大關，中國經濟創造了偉大的奇跡。目前國內外的科技發展方興未艾，數字經濟正在重塑經濟格局。以大數據、物聯網、人工智能和區塊鏈等技術為代表的新一輪科技革命，對城鄉勞動力和土地等傳統生產要素的影響很大，并將左右城鄉融合發展的未來方向。從區域經濟的角度展望“十四五”時期的城鄉融合發展，筆者提出兩種不同類型地區的發展路徑。
發達地區以全域城市化為中心實現城鄉融合發展
新技術變革正在加快城市化進程。在我國東部發達地區，城市化已經走過了單一城市聚集的階段，進入到城市群、都市圈協同發展的新階段。筆者曾提出在東部發達地區實施全域城市化的城鄉融合發展戰略。
全域城市化的城鄉融合發展，基本前提是依托產業發展、人口遷移和管理制度的變革，主要在發達地區市域或者縣域來推行實施。一是通過產城融合來解決城市產業發展的空間問題和農村產業的匱乏問題，當前的路徑是通過城郊的軌道交通，把城市中心區與周邊地區密切連為一體，這樣能夠防止城市的產業空心化和農村產業失去城市的依托。二是城市發展中地價、勞動力價格上升促使工業產業等退出城市，而郊區的城市化可以為這些產業提供發展空間。三是伴隨開發區的重組，老舊開發區向產業新城轉變，實現產城融合，也為城郊地區帶來了發展的希望。
城市綜合發展是全域城市化的一種路徑。這種路徑主要針對人的城市化問題，重點解決戶籍帶來的福利差異問題。這類全域城市化通常以土地制度改革為先導，進而對地方財政、戶籍制度進行過渡性調整，并最終實現一體化。以江蘇省昆山市為例，20世紀90年代的招商引資讓昆山從滬蘇之間的一個縣城轉變為一個工業新城，但過度開發的工業園區卻在2004年后遭遇中西部地區強勁的勞動力競爭。昆山轉變發展思路，主要依托老城進行工業區建設，走“產城融合”道路，即以縣城為中心向四周有序拓展，配合基礎設施建設，注重與周圍其他城市的產業聯結和城市體系的構建。除了發展傳統的制造業，農業觀光、文化創意、生活體驗等行業都成為可選擇的主導產業。
生態建設和產業集聚也是全域城市化的重要路徑。“兩山”理念是生態建設型全域城市化道路的理論依據。生態建設型道路主要針對生態條件良好、自然資源豐富、經濟發展水平較高的地區來實施，江蘇、浙江、福建、廣東等地區已經具備了基本的條件。產業集聚型全域城市化則主要針對承接產業轉移較多的縣域，在經濟規模和產業結構上具有優勢的區域。其中縣域的全域城市化主要針對百強縣來實施，具有更高的可操作性和示范意義。
欠發達地區以鄉村振興為中心實現城鄉融合發展
我國西部地區大多屬于欠發達地區，中部也有相當一部分地區的發展水平與東部沿海地區有較大的差距。筆者提出欠發達地區以鄉村振興為中心實現城鄉融合發展，主要理由是：首先，要解決城鄉統籌的反貧困問題。多年來，本地化的扶貧政策一直是中國扶貧政策的主導方向，直接分配到戶的轉移支付，以村為單位的整村推進項目，貧困縣摘帽等，都具備了相同的性質。然而，本地化脫貧之后的農民，如果進入城市務工，由于城鄉經濟差距等門檻的阻礙，可能成為潛在的城市貧困人口。如果仿照農村扶貧標準劃定城市貧困線，就需要解決農民進入城市后的城市社保等一系列問題。“十四五”時期，解決城鄉統籌的反貧困問題將提到日程上來，避免絕對貧困在城市反彈是一個重要的任務。
其次，在欠發達地區要實施利貧性的經濟增長。經濟增長與反貧困的關系，離不開經濟增長與收入分配的關系。需要探索宏觀經濟增長惠及到欠發達地區的全體低收入人口的路徑。因此，欠發達地區的城鄉融合要關注產業結構升級、城鎮化和勞動力流動等經濟現象，將傳統經濟增長方式與高質量經濟發展結合起來，使這些地區的經濟增長更加有利于低收入人群。
第三，伴隨“十四五”期間欠發達地區數字基建的開展與國家投入的增加，新技術變革帶來的影響將惠及產業結構、城市化和勞動力流動等方方面面。產業結構升級的減貧效應，是把產業結構調整的視野放寬到低收入人口的就業與收入上；城鎮化的減貧效應，是研究人口城鎮化過程中的人口轉移模式對反貧困的影響，包括新型社區建設對低收入人口的生活保障。勞動力流動需要從保障經濟社會發展新格局的形成去看反貧困效應。
【本文作者為中國人民大學應用經濟學院教授】
參考文獻
[1]徐宏瀟：《城鄉融合發展：理論依據、現實動因與實現條件》，《南京農業大學學報（社會科學版）》，2020年第5期。
責編：臧雪文 / 司文君
聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。