摘 要:構建新發(fā)展格局，是維護我國經(jīng)濟安全的必然之舉，也是新發(fā)展階段提升經(jīng)濟發(fā)展水平的戰(zhàn)略抉擇。基層作為緩沖經(jīng)濟社會震蕩，承載平安中國的社會基礎，必須重視傳統(tǒng)行政化治理模式衍生出的治理片面化、碎片化和內(nèi)卷化現(xiàn)象，借助行政權力和資源向基層下沉的契機，充分運用創(chuàng)新思維，走行政培育社會之路，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事。

關鍵詞:基層治理 新發(fā)展階段 新發(fā)展格局 發(fā)展和安全

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

2020年，面對史無前例的新冠肺炎疫情沖擊，中國經(jīng)濟低開高走并一舉擺脫疫情陰影，實現(xiàn)正增長。2021年是實施“十四五”規(guī)劃的開局之年，中國這艘巨輪駛入新征程。新發(fā)展階段和新發(fā)展格局對經(jīng)濟社會發(fā)展提出了新要求，創(chuàng)新發(fā)展仍然是當務之急和重中之重。“安全是發(fā)展的保障，發(fā)展是安全的目的。”發(fā)展和安全是一體兩面，相互支撐，不可偏廢，新發(fā)展階段必須統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事。

基層社會是創(chuàng)新發(fā)展的活力源泉，也是緩沖經(jīng)濟社會震蕩、承載平安中國的社會基礎。在新發(fā)展格局中，基層治理需要承擔多重功能，包括激發(fā)活力、緩沖震蕩和化解風險等。要將這些性質(zhì)不同，甚至可能相互沖突的治理追求有機和內(nèi)在地整合在一起，基層社會需要具備更強的自衡能力、整合能力和修復能力，以及彈性與韌性更高、更具多元功能的基層治理體系。簡言之，基層社會要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，需要建立“整體-適應型”的基層治理模式。

傳統(tǒng)行政化治理模式帶來的基層治理問題

近年來我國對基層治理日趨重視。“重心下移”的治理變革，如體制機制創(chuàng)新、治理資源注入、治理技術革新、軟硬件設施改善等，使基層治理能力和治理格局發(fā)生了很大變化。但與此同時，行政權力和資源的外部介入形成的行政化治理模式也暴露出一些弊端，對基層社會的整體性和適應性治理能力構成了一系列挑戰(zhàn)，削弱了基層社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和安全的能力。

第一，基層治理的片面化。近年來的基層治理創(chuàng)新，主要依靠行政權力和資源的下沉為基層行政主體賦能，提升基層治理主體發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的能力。這些創(chuàng)新基本上采取的是外部介入的行政化治理路徑，在基層問題診斷、議題形成、治理設計、治理機制等方面都帶有明顯的行政化特色，也產(chǎn)生了相應的問題。

首先，行政化治理偏好采用問題導向和就事論事的策略，集中力量解決社區(qū)“老大難”和群眾的急難愁盼問題。而實際上，社區(qū)每個久拖未決的難題，其背后都是基層治理的痼疾和痛點，如果不能從源頭上根除積弊的病根，勢必“按下葫蘆起了瓢”，陷入問題的汪洋大海。

其次，行政化治理多為結果導向，一般在資源和時間上存在明確的約束條件，因此傾向于用最少的資源，在最短的時間內(nèi)，取得最大的績效。在長期效應和短期效果之間，治理主體時常會自覺不自覺地選擇后者。而短期化治理在解決難題的同時，又會產(chǎn)生潛在的風險。

最后，行政化治理容易滑向表面化。受制于自上而下的行政影響力，基層治理主體的 “內(nèi)部人”特征越來越弱，無法從內(nèi)部理解基層社會的理路和規(guī)律，了解治理問題的多面化和復雜性。以指標考核為例，指標考核是常用的外部介入式的治理手法，考慮到指標考核的難度和基層事務的復雜程度，考核者經(jīng)常采取關鍵性指標（KPI）的簡約辦法。而任何一種考核都有走向誤區(qū)的可能性，指標化的考核也在某種程度上迫使基層治理偏離傳統(tǒng)行之有效的治理手法和治理智慧，反而采取費時費力的行政治理辦法。在治理實踐中，考核的“指揮棒”對基層治理的正面激勵和負面?zhèn)r常相伴而行。尤其是片面化的基層治理手法，在注入資源和解決問題的同時，也在改變基層社會的運作機理，削弱基層孕育社會活力的動力和能力，降低基層化解風險的韌性水平。

第二，基層治理的碎片化。基層本應該是一個渾然一體的整體，而行政化治理強調(diào)應用邊界清晰、容易操控和考核的項目式治理體系。基層治理的項目制，對基層治理整體進行人為的機械切割，將其分化為項目治理中的局部、個體和片段，造成基層治理的碎片化。碎片化治理呈現(xiàn)出幾個不同的維度。

首先是治理事務上的碎片化。行政化的治理路徑，是在紛繁復雜的基層事務之中，梳理出關鍵議題，集中力量予以解決。而基層是一個具有復雜關聯(lián)的社會存在，基層事務牽一發(fā)而動全身，經(jīng)常是解決一個問題、扯出一串新問題。不同的基層問題間存在內(nèi)在關聯(lián)性，需要采取系統(tǒng)方式予以解決。而碎片化的治理手段時常選擇緊迫、重大或具有典型性的問題入手，將其他問題懸置。這種議題碎片化的治理風格，尤其難以統(tǒng)籌發(fā)展和安全，甚至會顧此失彼，自相矛盾。

其次是治理流程上的片段化。行政化治理往往選取治理流程中的重點環(huán)節(jié)予以整治。但是，基層社會是有生命的共同體，基層治理的策略應當在基層社會的有機體和生命周期中去把握，否則，就容易導致治理行為在上下游之間出現(xiàn)沖突。

最后是治理策略上的碎片化。基層社會需要在不同的治理情境下，處理不同性質(zhì)的治理事務。在統(tǒng)籌發(fā)展和安全上，治理策略的碎片化容易導致基層治理陷入“一管就死，一放就亂”的循環(huán)，出現(xiàn)治理風格的大幅度翻轉和“翻燒餅”的治理反復現(xiàn)象。這些現(xiàn)象會削弱基層治理體系本身的治理能力，影響基層治理的合法性和民眾認同程度，降低基層治理的整體效能。

第三，基層治理的內(nèi)卷化。治理重心下沉的過程中，人財物都向基層傾斜，在很大程度上改變了基層治理資源短缺和能力不足的傳統(tǒng)難題。在社會治理精細化浪潮的推動下，基層治理越來越關注那些可控可考的具體問題。于是，我們發(fā)現(xiàn)基層治理的問題規(guī)模越來越小，考核越來越指標化和精細化，但基層社會維護安定和滋養(yǎng)活力的戰(zhàn)略性治理能力卻沒有根本性的改觀，這就是所謂內(nèi)卷化現(xiàn)象。基層治理的內(nèi)卷化體現(xiàn)在不同方面。

首先，治理項目不斷疊加。在治理創(chuàng)新和資源競爭的過程中，會出現(xiàn)贏者多吃甚至通吃的馬太效應，即多個項目的支持疊加在一項工作之上，而資源的一味增加并不能激勵工作的創(chuàng)新性拓展。

其次，資源和工作的錯配。真正需要資源投入的基層工作，經(jīng)常具有界定難、見效慢、易反復的特點。而行政化治理常常避開這些真問題，“圍攻”那些辨識度高和政績效應明顯的問題，造成資源堆積于表面，對深層次問題的解決和基層治理能力的提升往往益處不大。

最后，治理技術和指標的異化。采用數(shù)字化、智能化的治理技術，意在擺脫內(nèi)卷化困境，實現(xiàn)基層治理效能的突破性增長。但在實踐中，治理的技術化卻無法避開行政治理的強烈影響。同時，隨著基層治理指標的不斷細化，與技術相關的治理指標成為“指揮棒”和“牛鼻子”，吸引了基層治理的主要精力，而對于技術治理指標之外的關鍵事項，基層治理主體的注意力反而在遞減，導致基層治理的根本性和戰(zhàn)略性能力不升反降。

構筑新型基層治理模式的必要性和合理性

如前所述，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，要求基層治理迅速轉型，逐步形成具備動員多種治理資源，應對復雜治理情境，完成多重治理目標的整體性、戰(zhàn)略性治理能力。而當前向基層賦權賦能的下沉式創(chuàng)新，在實踐中又衍生出治理片面化、碎片化和內(nèi)卷化現(xiàn)象，將基層治理拉向相反方向，成為基層實現(xiàn)深度治理、整體治理和治理升級的“攔路虎”。如何準確深入地理解這個近乎悖論式的現(xiàn)象？首先，應當回到一個本源性的問題，即基層治理的動員資源，應對復雜治理情境和完成多重治理目標的整體性、戰(zhàn)略性治理能力從何而來？基層是社會治理的關鍵環(huán)節(jié)，基層治理應當具備社會治理的屬性。社會具有獨特的自我平衡、自我整合、自我修復的功能。同時，社會也有一只“看不見的手”，推動信息溝通、資源匯集和協(xié)同合作等行為的完成。因此，要實現(xiàn)發(fā)展和安全在基層社會的有機統(tǒng)一和相互支撐，就應當保護和挖掘基層治理的社會特性和獨有功能。

當前，向基層賦權賦能的治理創(chuàng)新至為重要，但采取何種路徑完成這一目標，在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的基層治理新格局中顯得尤為關鍵。一般來說，完善基層治理有兩條路徑：一是采取行政替代社會的模式。前文列舉分析了我國基層治理的片面化、碎片化和內(nèi)卷化問題，均是行政力量介入基層社會所產(chǎn)生的現(xiàn)象，這也說明行政替代社會的創(chuàng)新模式存在很大的局限性。如果說，這一做法過去尚可以勉強應對局面，但在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的要求下，這種模式基本上難以為繼。二是培育和修復基層治理的社會性。通過發(fā)揮基層治理中獨特的社會性功能，充分運用基層社會自我平衡、自我整合和自我修復的獨特功能，使基層治理重新回歸社會本原，獲得統(tǒng)籌安全和發(fā)展的戰(zhàn)略性能力。實現(xiàn)這一目標，要求行政力量不是改造和替代基層的社會性，而是培育和弘揚基層的社會屬性。也就是說，不是采取行政替代社會的路徑，而是走行政培育社會之路，這在基層治理創(chuàng)新的理論和實踐上具有雙重合理性。

培育和修復基層治理社會性的工作路徑

行政培育社會之路，并不意味著全盤否定當前的基層治理創(chuàng)新。相反，是要繼續(xù)堅持和強調(diào)基層治理創(chuàng)新的基本理念，也就是要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。問題的關鍵在于，如何運用創(chuàng)新思維，將這一理念落實到具體的創(chuàng)新項目之中，并避免在具體落實中忽視、曲解和誤解這一理念。具體而言，其工作路徑體現(xiàn)在以下三個方面：

黨建引領：整體型基層治理的領導基礎。基層黨建的最大優(yōu)勢，就在于中國共產(chǎn)黨既在社會之上，又在社會之中。黨組織區(qū)別于行政機構的組織特性和工作風格，可以發(fā)揮黨建引領基層治理創(chuàng)新的關鍵性比較優(yōu)勢。黨組織在基層社會可運用其合法性和組織性等維度的政治優(yōu)勢，培育和挖掘基層治理的自我整合和溝通協(xié)同的社會性功能，提升基層治理的整合水平。以基層黨組織為引領的整體型治理格局，可以避免治理碎片化帶來的負面問題，提高基層應對沖突目標和復雜問題的整體性治理能力。

平臺治理：協(xié)同型基層治理的組織基礎。目前出現(xiàn)的多種平臺治理創(chuàng)新，在基層治理中發(fā)揮了重要作用。當前應當注意避免治理平臺的行政化和過度機構化。如果平臺蛻變成為一種新的組織機構，將失去平臺治理的獨特功效。平臺治理的魅力在于充分運用社會的溝通性和協(xié)作性，將平臺建設成為協(xié)商議事、匯聚資源和協(xié)同行動的基礎。也就是說，應當發(fā)揮平臺治理的社會協(xié)作性，在平臺之上修復和培育基層社會匯集資源和溝通協(xié)同的傳統(tǒng)能力。

數(shù)字賦能：基層韌性治理的技術基礎。韌性治理是實現(xiàn)發(fā)展和安全有機統(tǒng)一的重要路徑。當前數(shù)字化技術通過賦能創(chuàng)新，為基層治理的韌性轉型提供了技術基礎。數(shù)字賦能的發(fā)展目標，不是改善上級行政機構的決策環(huán)境，也不應該成為行政干預基層的直通車，而是應當通過充分挖掘數(shù)字技術內(nèi)在的特征和優(yōu)勢，運用數(shù)字手段，在基層治理體系中更好培育和發(fā)掘社會性特征。數(shù)字賦能成功與否的關鍵，在于能否運用新科技手段，使基層社會被遮蔽的韌性能力得到彰顯和強化。

【本文作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授】

責編：羅 婷 / 臧雪文

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