摘 要:構建新發(fā)展格局是推動我國高質(zhì)量發(fā)展的大戰(zhàn)略。構建新發(fā)展格局，對未來一段時期基層治理創(chuàng)新提出了新課題與新要求：基層治理創(chuàng)新要把“人民性、系統(tǒng)性、效能性”作為理念遵循，要把“轉職能、轉方式、轉作風”作為重點內(nèi)容，要把“科學化、民主化、法治化”作為檢驗標準。

關鍵詞: 新發(fā)展格局 新發(fā)展階段 基層治理創(chuàng)新 新要求

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

黨的十九屆五中全會擘畫了未來15年我國社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的宏偉藍圖，構建新發(fā)展格局成為高質(zhì)量發(fā)展關鍵階段的強國方略。2020年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議要求，“構建新發(fā)展格局明年要邁好第一步，見到新氣象”，要“在一些關鍵點上發(fā)力見效，起到牽一發(fā)而動全身的效果”。

構建新發(fā)展格局，并非僅限于產(chǎn)業(yè)、外貿(mào)等經(jīng)濟領域，而是對中國未來一段時期國家發(fā)展戰(zhàn)略的全方位要求，這必然包含對國家治理現(xiàn)代化提出的新課題與新要求，同時也為其提供了新契機和新條件?；鶎又卫碇泵嫒罕?，是國家治理的基礎，涉及面寬、量大、事多，在國家治理體系中占有重要位置。基層治理必須結合新形勢新要求新問題，在治理理念、治理制度、治理方式等方面實現(xiàn)持續(xù)創(chuàng)新，從而以高效能治理支撐高質(zhì)量發(fā)展，為構建新發(fā)展格局奠定堅實基礎。

構建新發(fā)展格局要求基層治理創(chuàng)新把“人民性、系統(tǒng)性、效能性”作為理念遵循

當前，黨和國家建設事業(yè)已進入新發(fā)展階段，發(fā)展的外部環(huán)境、內(nèi)在條件、目標任務、原則要求等都已發(fā)生諸多新變化。一方面，制度優(yōu)勢顯著，治理效能提升，經(jīng)濟長期向好，持續(xù)發(fā)展具有堅實基礎和澎湃動力；另一方面，發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，重點領域關鍵環(huán)節(jié)改革任務仍然艱巨。這就要求基層治理要將“人民性、系統(tǒng)性、效能性”作為指導理念持續(xù)推動創(chuàng)新，從而適應新發(fā)展階段的新任務新要求。

新發(fā)展格局要求以“人民性”指導基層治理創(chuàng)新

構建新發(fā)展格局，要以新發(fā)展理念為指導。新發(fā)展理念作為一個系統(tǒng)完整、邏輯嚴密的科學體系，蘊含著鮮明的理論特質(zhì)與重要的理論品格，并具有深厚的“人民性”。“人民性”要求在基層治理創(chuàng)新中必須把“以人民為中心”貫穿始終。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，是做好基層治理創(chuàng)新工作的基本要求。

首先，要把“人民對美好生活的向往”作為基層治理的核心目標，不斷將民之所盼轉化為政之所向，以此來反映人民意志、凝聚人民智慧、團結人民力量。其次，要把“始終關注民生”作為基層治理的關鍵特征，通過政策傾斜重點培育和支持與民生問題息息相關的發(fā)展領域，始終堅持將改善民生福祉貫穿到基層治理各項工作之中。最后，要把“人民滿意”作為衡量基層治理的重要標準，從實質(zhì)上實現(xiàn)、在現(xiàn)實中體現(xiàn)全體人民共同富裕，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

新發(fā)展格局要求以“系統(tǒng)性”指導基層治理創(chuàng)新

黨的十九屆五中全會，將“堅持系統(tǒng)觀念”作為“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的五項原則之一，這既是對構建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署，也是對基層治理創(chuàng)新的明確要求。

首先，“系統(tǒng)性”要求基層治理創(chuàng)新要牢固樹立“一盤棋”思想。必須從全球治理的宏大視野、國家治理的全局視角、地方治理的整體視域，來看待基層治理創(chuàng)新的功能，從而在“兩個大局”中深刻理解基層治理的定位，全面激發(fā)基層治理新動能。其次，“系統(tǒng)性”要求基層治理創(chuàng)新要堅持貫徹“一體化”理念。必須從經(jīng)濟社會發(fā)展的多因素、多層次、多方面理解基層治理創(chuàng)新，做到統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，將基層治理行為內(nèi)置于解決社會問題、服務社會發(fā)展的全過程去思考，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，做到物質(zhì)文明和精神文明全面發(fā)展，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在多重目標中尋求動態(tài)平衡。最后，“系統(tǒng)性”要求基層治理創(chuàng)新必須要始終堅持“整體性”思路，要從基層治理體系各個環(huán)節(jié)、各個層面、各個領域的相互關系和內(nèi)在聯(lián)系來探究基層治理規(guī)律，把基層治理體系當成一個有機整體，追求基層治理體系的系統(tǒng)集成與整體優(yōu)化。

新發(fā)展格局要求以“效能性”指導基層治理創(chuàng)新

高效能治理與高質(zhì)量發(fā)展相輔相成、互相成就。黨的十九屆五中全會指出，“構建新發(fā)展格局，切實轉變發(fā)展方式，推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展”。這也是新發(fā)展階段，構建新發(fā)展格局對基層治理創(chuàng)新的“效能性”要求。中央頂層設計和上級決策部署能否具體落實、落細、落地，取決于基層治理是否有效能。

首先，要把“創(chuàng)新驅動”作為基層治理轉型的動力源。這就要求進一步深化重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，從思想觀念入手，破除體制機制陳弊，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性，正確處理“守正”和“創(chuàng)新”的關系，以持續(xù)改革促進基層治理效能提升。其次，要把“有效治理”作為基層治理創(chuàng)新的關鍵詞。這就要求基層治理要遵循“有效性”，要更有“效率”地去實現(xiàn)發(fā)展目標，正確處理頂層設計與基層探索的關系、穩(wěn)定有序與充滿活力的關系、賦權賦能與基層減負的關系，把制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能。最后，要把“更加安全”作為基層治理創(chuàng)新的新內(nèi)涵。良好的安全環(huán)境是開展其他一切工作的必要基礎，當前的基層治理要堅持發(fā)展與安全并重，在狠抓傳統(tǒng)安全問題的同時更加關注非傳統(tǒng)安全問題，把握新形勢下非傳統(tǒng)安全問題的脈絡和規(guī)律，時刻警惕防范“灰犀牛”和“黑天鵝”事件，筑牢基層“安全基石”，提升基層治理效能。

構建新發(fā)展格局要求基層治理創(chuàng)新把“轉職能、轉方式、轉作風”作為重點內(nèi)容

構建新發(fā)展格局立足當前、著眼長遠，事關黨和國家建設事業(yè)全局，是一場站在戰(zhàn)略謀劃高度引導的系統(tǒng)性、深層次變革。反映在基層治理創(chuàng)新層面，要求各級政府能夠緊緊圍繞建設人民滿意的服務型政府加快轉變政府職能。基層治理創(chuàng)新包含對政府“轉職能、轉方式、轉作風”的新要求：既對政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象實施“零容忍”；同時要求政府履行市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能的“高效能”，由此全面提升基層治理效能，助推新發(fā)展格局構建。

要以更高要求推進政府職能轉變

黨的十九屆五中全會明確提出要加快轉變政府職能，建設職責明確、依法行政的政府治理體系，推動有效市場和有為政府更好結合，以更好地服務于構建新發(fā)展格局。在基層治理創(chuàng)新中要把“轉職能”作為關鍵一招。

首先，把深化“放管服”改革作為推動政府職能轉變的“牛鼻子”，通過簡政放權全面激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，通過放管結合為市場參與者創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，通過優(yōu)化服務為市場主體提供發(fā)展所需的便利條件。其次，要把持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境作為推動政府職能轉變的“主抓手”，按照“市場化、法治化、國際化”要求，加快關鍵環(huán)節(jié)和重要領域改革步伐，聚焦市場主體關切，對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實行包容審慎監(jiān)管，激發(fā)市場主體發(fā)展活力。再次，要把“三張清單”作為推動政府職能轉變的“利器”，拿出“權力清單”明確政府該做什么，做到“法無授權不可為”，給出“負面清單”明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止即可為”，理出“責任清單”明確政府怎么管市場，做到“法定職責必須為”。

要以更快速度推動治理方式轉變

構建新發(fā)展格局，需要創(chuàng)新基層治理方式，從而更好地調(diào)動基層資源與社會力量，發(fā)揮基層治理面向社會的直接作用，最大限度地惠及人民群眾。

首先，推進政務服務“三化”，通過標準化、規(guī)范化、便利化的服務流程，達到質(zhì)優(yōu)效高的政務服務結果，降低社會運行成本。其次，要實現(xiàn)多元治理，著力構建“黨建引領、政社互動、多元共治”的基層治理新體系，完善黨領導下的基層多元共治機制，在法治、規(guī)范、有序的框架下，培育發(fā)展依法自治的現(xiàn)代社會組織，充分關注和激活各類基層組織、市場主體和群眾個體活力，打造共建共治共享基層社會治理新格局。最后，要實現(xiàn)協(xié)同治理，變“各自為政”為“互聯(lián)互促”，破解部門分割、條塊分割，構建全覆蓋、深融合、廣聯(lián)動的聯(lián)結機制，形成基層治理的整體效應。

要以更大力度實現(xiàn)工作作風轉變

抓基層治理本質(zhì)上就是要把人民群眾服務好，讓人民群眾滿意。如果工作作風漂浮，基層治理就必然偏離方向。高高在上、脫離群眾，不僅凝聚不起基層組織和群眾的力量，還會引起老百姓的反感。要想抓好基層治理，就必須把加強基層干部作風建設擺到突出位置。

一方面，要真抓實干，反對形式主義。堅持標本兼治，推動松綁減負，緊盯老問題和新表現(xiàn)，全面檢視、靶向治療、常抓不懈，嚴防基層成為形式主義重災區(qū)。另一方面，要深入群眾，反對官僚主義。注重包容性、差異性，“決不做自以為領導滿意卻讓群眾失望的蠢事”。

構建新發(fā)展格局要求基層治理創(chuàng)新把“科學化、民主化、法治化”作為檢驗標準

創(chuàng)新基層治理是新發(fā)展階段推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要命題?；鶎又卫韯?chuàng)新必須基于“社會主要矛盾變化”的根本性判斷開展，必須基于“新發(fā)展階段”“新發(fā)展格局”和“高質(zhì)量發(fā)展”等一系列具有歷史界標意義的認識來推進。黨的十九屆五中全會指出要“健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學化、民主化、法治化水平”。這對新發(fā)展格局中的基層治理創(chuàng)新提出了明確要求。

新發(fā)展格局要求基層治理創(chuàng)新更加突出“科學化”

不斷提高基層治理的科學化水平，是新發(fā)展階段推動基層治理創(chuàng)新的必然要求。在新發(fā)展格局中進行科學有效的基層治理，需要遵循基層治理規(guī)律，科學設定目標，合理使用技術手段，恰當制定工作標準。

首先，基層治理創(chuàng)新要以科學的指標體系為導引。指標是基層治理現(xiàn)代化的客觀參照，是融合技術、經(jīng)驗的目標參數(shù)。新發(fā)展格局要求基層治理在質(zhì)量、效率、公平、可持續(xù)性和安全等方面予以高度關注，并把這些指標納入基層治理的指標體系中，作為基層治理創(chuàng)新的指揮棒和風向標。其次，基層治理創(chuàng)新要以科學的技術手段為支撐。以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術為支撐，以多部門協(xié)作和信息共享為手段，將技術要素全方位融入基層治理，塑造基層智慧治理模式，以智慧治理為“三共”治理提供新活力，實現(xiàn)基層治理技術現(xiàn)代化。最后，基層治理創(chuàng)新要以科學的考核方式為支撐。推行科學的痕跡管理，杜絕“痕跡主義”蔓延，不斷增強督查檢查考核工作的科學性、針對性、實效性，發(fā)揮科學的評價考核體系對于推進基層治理創(chuàng)新的指引作用。

新發(fā)展格局要求基層治理創(chuàng)新更加突出“民主化”

民主協(xié)商在當代中國社會治理的發(fā)展中一直扮演著重要角色。在構建新發(fā)展格局的進程中，要促進基層民主治理更加健全，社會公平正義進一步彰顯。

一方面，在民主協(xié)商的主題選擇上，要從新發(fā)展階段的基本情況和人民群眾的現(xiàn)實需求出發(fā)，將與民生相關的社會問題作為基層民主協(xié)商的主題，激發(fā)民眾參與協(xié)商的積極性，同時也可以促使政府根據(jù)民眾訴求加強基層治理創(chuàng)新。另一方面，要結合新形勢，積極創(chuàng)新并靈活運用多種協(xié)商形式，根據(jù)不同環(huán)境、不同條件、不同主題、不同主體選擇不同的協(xié)商形式，為基層治理、社會發(fā)展和改善民生助力，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。同時，要不斷創(chuàng)新和健全基層民主監(jiān)督機制，通過監(jiān)督模式創(chuàng)新推動民主決策、民主管理、民主監(jiān)督三者協(xié)調(diào)發(fā)展。

新發(fā)展格局要求基層治理創(chuàng)新更加突出“法治化”

黨的十九屆五中全會提出了到二〇三五年要“基本建成法治國家、法治政府、法治社會”的目標?；鶎臃ㄖ嗡疥P乎國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程。要時刻把“法治化”作為基層治理創(chuàng)新的一條主線，讓基層治理法治化為構建新發(fā)展格局保駕護航。

首先，建立“明規(guī)則”，破除“潛規(guī)則”，總結提煉基層治理實踐探索中行之有效的好做法、好經(jīng)驗，使其進一步制度化、規(guī)范化、法治化，實現(xiàn)基層治理創(chuàng)新向前推進一步，制度建設就跟進一步。其次，實現(xiàn)基層治理的法治自覺，將基層治理各項工作納入法治化軌道，形成辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好氛圍，著力強化干部依法決策、依法行政的意識，真正把依法辦事作為基層治理的行動自覺和行為準則。最后，要健全自治、法治、德治相結合的基層治理體系，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，推動“中國之治”再創(chuàng)新奇跡，展現(xiàn)中國特色社會主義強大生命力，為解決人類問題貢獻中國智慧，提供基層治理的中國方案。

【本文作者為四川大學公共管理學院教授、行政管理系主任；本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）及成都市軟科學研究項目“成都市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量的評估模型與監(jiān)測體系研究”階段性成果】

參考文獻

[1]《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》，2020年11月4日。

責編：司文君 / 蔡圣楠

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