近年來，以農業農村資源為依托的新業態大量涌現，產業融合日益加深。黨中央、國務院對此高度重視。2020年出臺的多份中央文件以及前不久召開的中央農村工作會議，都對促進農村產業融合發展作出了明確的要求。

如何有效保障農村一二三產業融合發展用地需求？自然資源部、國家發展改革委、農業農村部近日聯合印發的《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》（以下簡稱《通知》），給出了明確的答案。2月7日，自然資源部國土空間用途管制司負責人就《通知》進行了解讀。

量身定制 產業融合急需用地保障政策

三部委聯合發布《通知》，旨在貫徹落實黨中央、國務院對“十四五”期間優先發展農業農村、全面推進鄉村振興的決策部署，發展縣域經濟，支持農村一二三產業融合發展；與已印發的設施農業用地管理政策相銜接，重點解決以農業農村資源為依托的新產業新業態的建設用地需求問題；圍繞“保障”和“規范”兩條主線，明確正向激勵和反向約束措施。

農村產業融合用地保障，政策性強、涉及面廣，為確保文件“實用”“管用”，自然資源部會同有關部委、單位組成聯合調研組，對全國多個省份進行實地調研，充分梳理總結地方需求和成功經驗，確保政策能夠解決具體問題，能夠對農村新產業新業態融合發展發揮促進作用。

據部國土空間用途管制司負責人介紹，《通知》起草時主要遵循4個基本原則：一是堅持城鄉融合發展。不能就農村論農村，要在城鎮化的歷史進程中考慮一二三產業融合發展，圍繞推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，尊重農村產業發展規律、針對農村用地現狀，提出支持農村產業融合發展的具體措施。二是堅持在國土空間開發保護整體格局中看農村。既要重視生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等三條控制線，也要重視歷史文化保護線等其他管控邊界的格局。一二三產業融合發展用地不得占用永久基本農田和生態保護紅線，不得破壞生態環境和鄉村風貌，這是保障國家糧食安全和生態安全的基本要求；不能把城里的產業簡單地搬到傳統意義上的村莊去，要區分具體業態，確定產業鏈上中下游最適合的區位；要適度集聚，比如農產品深加工應該進園區，既是提高土地節約集約利用水平的需要，也是降低基礎設施供應成本的需要。三是堅持問題導向。針對地方和用地單位反映的一二三產業融合發展項目落地缺乏規劃引導、建設用地審批周期較長、典型業態（如農產品初加工、休閑觀光旅游等）配套建設用地缺乏支持政策等問題，深化“放管服”改革研究制定針對性強、可操作、差異化的用地政策。四是堅持存量和增量統籌。針對農村存量建設用地潛力大的現狀，鼓勵通過全域土地綜合整治、復合利用等進行盤活利用；針對現狀建設用地難以滿足一些業態用地需求的問題，允許在不觸碰紅線的前提下適度新增建設用地。

堅持底線 統籌安排存量和增量建設用地

做好農村產業融合發展用地保障，須綜合施策、多管齊下。解決農村產業融合發展“用地難”問題，首先要靠內部挖潛，拓展集體建設用地使用方式、大力盤活存量建設用地是重要途徑；其次也需要給一些新增建設用地指標，保障必要的、急需的產業融合項目及時落地。

支持農村產業融合發展，并不意味著要在農村實行大規模擴張，大量增加新增建設用地。農村的發展，必須堅持底線思維，確保農村產業發展在不占用永久基本農田、不突破建設用地規模、不破壞生態環境和人文風貌的前提下開展。

“《通知》統籌安排農村存量和增量建設用地，主要通過存量挖潛滿足一些業態用地需求，同時保障合理的新增建設用地空間。”該負責人說。

農村集體建設用地量大面廣，但也存在分布零散、地塊破碎等問題，與農村產業項目難以匹配。據介紹，在存量建設用地盤活利用方面，《通知》提出了3項措施：第一，通過土地整治實現用地布局優化和用途調整。主要的政策工具是村莊規劃+增減掛鉤+土地整治。在充分尊重農民意愿的前提下，根據地方自然資源稟賦、農村產業項目用地需求等，可以選擇若干個鄉鎮、村莊（包括行政村、自然村）為單元，編制全域土地綜合整治規劃或郊野單元規劃，作為國土空間規劃的組成部分，通過城鄉建設用地增減掛鉤等政策，在規劃確定的鄉鎮、村莊之間，實行村村掛鉤、村鎮掛鉤，在更大的尺度上，對農村宅基地、產業用地、公益事業和公共設施用地等的布局和規模進行調整優化。

“這樣既可以對閑散廢棄的建設用地進行復墾，有效增加耕地面積；又可以將節余的建設用地指標騰挪到適合農村產業發展的區位。”該負責人說。

第二，通過集體經營性建設用地入市促進土地節約集約高效利用。按照國家統一部署，一是要編制鄉鎮級國土空間規劃和村莊規劃，對存量集體建設用地可規劃為工業、商業等經營性用途。二是要堅持合法、自愿、有償的原則，探索在農民集體依法妥善處理原有用地相關權利人的利益關系后，由村集體經濟組織收回集體建設用地使用權，依據規劃確定的經營性用途入市使用。三是根據農村產業項目的特點，既可以實行就地入市（如收回農民的宅基地），也可以通過城鄉建設用地增減掛鉤的方式，對土地整治驗收后騰退的建設用地指標，在保障農民安置、鄉村公共設施和公益事業等用地的前提下，將節余建設用地指標用于異地建設。

第三，通過復合利用拓展土地使用功能。在符合國土空間規劃確定的用地類型、控制性高度、鄉村風貌、基礎設施等要求的前提下，鼓勵對依法登記的宅基地、鄉鎮企業用地、鄉村公共設施和公益事業用地等農村建設用地，采取多種方式進行復合利用，發展鄉村民宿、農產品初加工、電子商務等農村產業。

支持農村產業融合發展，需要給予一定的新增建設用地保障，這是地方政府和用地主體強烈訴求。為此，在新增建設用地保障方面，《通知》也提出了3項措施。

一是規劃上預留指標。各地可在村莊規劃中預留不超過5%的建設用地規模，用于農村新產業新業態、農村公共公益設施等。對具備必要的基礎設施條件，使用規劃預留建設用地指標的農村產業項目，在不占用永久基本農田和生態保護紅線、不破壞歷史風貌和影響自然環境安全的前提下，可暫不做規劃調整。

二是計劃上優先安排。各地要充分考慮農業農村發展需求，優先安排農村產業融合發展新增建設用地計劃。市縣要統籌鄉村建設和新型城鎮化發展，合理配置用地計劃指標，支持農村產業融合發展和合理布局，不足的由省（區、市）統籌解決。

三是審批上簡化程序。農村產業融合發展確需使用新增建設用地的，必須依法辦理用地審批手續。村莊建設邊界內，按批次用地方式辦理農用地轉用審批，不需要辦理用地預審與選址；村莊建設邊界外使用規劃預留建設用地指標的，可不辦理用地預審與選址意見書，直接辦理農用地轉用審批。除依法應當以招標拍賣掛牌等方式公開出讓的土地外，可將建設用地批準和規劃許可手續合并辦理，核發規劃許可證書。

“考慮到各地城鄉統籌的差異性，《通知》尊重基層首創精神，在堅持底線的前提下賦予地方更大的用地自主權，充分發揮地方統籌發展、利用與保護的作用。”該負責人強調。

因地制宜 提高土地利用節約集約水平

在2020年底中央農村工作會議上，習近平總書記強調，要加快發展鄉村產業，順應產業發展規律，立足當地特色資源，推動鄉村產業發展壯大。

該負責人表示，農村產業發展要考慮一二三產業不同的發展規律、鄉村功能、基礎設施配套、生態環境保護、土地節約集約利用、勞動力和技術力量等多方面因素，既要堅持城鄉融合，又要體現城鄉有別，因地制宜、分類指導，要以縣域為單元統籌考慮，針對不同類型的產業提供不同的空間載體。

對于工業企業，由于工業和農產品加工等需要考慮到規模效益，而這些產業往往產業化程度高，配套基礎設施及環境污染處理設施門檻高，不宜零散布局。因此要堅持向園區集中，安排在縣、鄉鎮的產業園區；具有一定規模的農產品加工要向縣城或有條件的鄉鎮城鎮開發邊界內集聚。

對于直接服務種植養殖業的農產品加工、電子商務、倉儲保鮮冷鏈、產地低溫直銷配送等產業，原則上應集中在行政村村莊建設邊界內。因為這些產業需要靠近原料產地，保障產品新鮮程度，相對集中布局可以防止侵占耕地，還可以充分利用村內的空閑地和勞動力。

對于利用農村本地資源開展農產品分揀、初加工、發展休閑觀光旅游而必須的配套設施建設，在符合一定的條件下，可在村莊建設邊界外就近布局。這是因為分揀、初加工作業更適合在田間地頭完成，以降低運輸成本，提高經濟性；鄉村旅游景觀具有不可移動、不可替代性，農業采摘活動注重實地參與，服務配套需要依托資源相對零散布局。但在此過程中，要注意守底線，保護環境和風貌。

支持農村一二三產業融合發展，在用地政策上，除了要“保障”，“規范”也不可或缺。既要保障也要規范，這是農村土地有序利用的必要條件。

那么，如何規范用地？該負責人表示，一是堅持底線思維，不能觸碰紅線等約束條件。《通知》明確提出，利用農村本地資源開展農產品初加工、發展觀光旅游而必須的配套設施建設，不得占用永久基本農田和生態保護紅線，不得突破國土空間規劃建設用地指標等約束條件，不得破壞生態環境和鄉村風貌。

二是明確政策界限，做好相關政策銜接。“不是把城市的產業用地政策簡單平移到農村地區，不是所有的產業都可以到農村去拿地搞建設。”該負責人解釋，《通知》對農村一二三產業融合發展用地進行了界定，其政策支持范圍不包括與農業農村資源無關的純工業、純商業項目。此外，還明確了設施農業用地和農用地轉用審批的政策界限，與此前印發的《關于設施農業用地管理有關問題的通知》做了銜接。

三是明確禁止性要求，防止出現新的問題。為防止以產業融合發展的名義違規占用耕地，《通知》強調落實最嚴格的耕地保護制度，堅決制止耕地“非農化”行為，嚴禁違規占用耕地進行農村產業建設，防止耕地“非糧化”，不得造成耕地污染；為防止有的地方借機到農村圈地搞房地產，強調農村產業融合發展用地政策不得適用于房地產業，強調農村產業融合發展用地不得用于商品住宅、別墅、酒店、公寓等房地產開發，不得擅自改變用途或分割轉讓轉租。