回顧日本危機管理體制的建立過程，經(jīng)歷了從20世紀80年代之前的自然災(zāi)害應(yīng)對，到80年代之后的危機管理體制初步構(gòu)建，再到90年代中期以來的綜合性國家危機管理體制建設(shè)三個階段。在摸索與調(diào)整中，日本已經(jīng)建成了較為成熟的危機管理體制。

從災(zāi)后救援轉(zhuǎn)向綜合預(yù)防

防災(zāi)計劃逐步完善。從根本上說，日本政府建立危機管理體制機制的積極行為是基于日本島國災(zāi)害多發(fā)的無奈之舉。三次重大自然災(zāi)害：1959年的“伊勢灣臺風”襲擊、1995年的“阪神·淡路大地震”和2011年的東日本大地震構(gòu)成了日本建立、調(diào)整、完善管理思路的重要契機。不斷發(fā)生的災(zāi)害事件讓日本意識到，危機管理不僅包括自然災(zāi)害，還包括其他各種經(jīng)濟事態(tài)；不僅包括事后救援，還包括事前預(yù)防。日本每年制定防災(zāi)計劃。中央政府負責制定并實施基本防災(zāi)計劃，包括自然災(zāi)害與事故災(zāi)害兩部分。從1963年至今，基本防災(zāi)計劃已經(jīng)修改過21次，內(nèi)容細致入微、與時俱進；地區(qū)防災(zāi)計劃負責危機災(zāi)害發(fā)生之后的落實。此處的地區(qū)并非與中央相對的涵義，而是指防災(zāi)落實的真正發(fā)生地；業(yè)務(wù)防災(zāi)計劃包括經(jīng)濟圈上的行政領(lǐng)域及大領(lǐng)域的專業(yè)圈，由指定行政機關(guān)長（企事業(yè)單位、民間團體負責人）制定，在內(nèi)容上須與基本防災(zāi)計劃相一致。居安思危的意識已經(jīng)深深植入了日本人的基因之中。

巨災(zāi)保險分散風險。災(zāi)害的發(fā)生可以預(yù)防，但不可能杜絕，也很難準確預(yù)測。那么如何降低災(zāi)害，特別是巨災(zāi)帶來的損失就值得認真研究。日本幾乎每年都要遭受地震、臺風、洪水等自然災(zāi)害的侵襲。面對災(zāi)害所引發(fā)的財產(chǎn)損失和人身傷害，日本選擇實施巨災(zāi)保險而非完全依賴財政救助。農(nóng)業(yè)是自然災(zāi)害首當其沖的受害者。日本建立了完善的農(nóng)業(yè)保險體系和農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償制度，根據(jù)不同的種植種類和規(guī)模采用強制與自愿保險相結(jié)合的方式，農(nóng)戶、組合、聯(lián)合會和政府四個層面共同運作農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，最后由政府依法對農(nóng)業(yè)保險提供再保險支撐。與農(nóng)業(yè)相比，地震保險制度的出臺更為艱難。為了應(yīng)對地震的不確定性和嚴重性，日本建立了由政府和保險公司通過再保險形式共同分擔保險責任的官民一體地震保險制度，對家庭財產(chǎn)地震保險實行商業(yè)性保險和政策性保險相結(jié)合的混合型再保險制度，企業(yè)財產(chǎn)地震保險則以純民營方式實施。日本的經(jīng)驗表明，巨災(zāi)保險的制度安排更能彌補和減輕災(zāi)害損失，并且成本相對可控，從而也更加可持續(xù)。

注重日常教育和演習。多發(fā)的災(zāi)害危機大大激發(fā)了日本全民的安全意識。從政府一方看，日本政府做到了國民危機教育日常化、規(guī)范化，引導民眾理性看待突發(fā)災(zāi)害事件，強化民眾自救互救的意識和能力。從1960年開始設(shè)立每年的9月1日為防災(zāi)日，并從1982年起改為防災(zāi)周。2016年開始，內(nèi)閣府每年牽頭主辦防災(zāi)推進國民大會。日本人從幼兒園開始就參加各種防災(zāi)訓練學習生存技能。這種教育和訓練一直從校園延續(xù)到社會。普及防災(zāi)文化的過程兼有趣味性與知識性，以利于大眾推廣。在這樣日積月累的宣傳教育下，日本民眾危機感強烈，自救意識突出，真正把防災(zāi)減災(zāi)當作自己的事情。

高度依賴行政機制和法律程序

建立具有彈性的多層次管理體系，明確各級政府及相關(guān)單位的責任分工。縱向上建立由政府主導的首長負責制中樞指揮系統(tǒng)。日本危機管理體制具備國家和地方兩套管理體系。國家層面以內(nèi)閣總理大臣為最高指揮官，內(nèi)閣官員負責整體聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)，通過安全保障會議、中央防災(zāi)會議等決策機構(gòu)制定危機對策，國土廳、氣象廳、防衛(wèi)廳、消防廳等部門負責組織實施。危機發(fā)生時按照危機的類型啟動不同的管理部門。事前應(yīng)對、應(yīng)急對策、事后對策邏輯清晰、環(huán)節(jié)流暢、鏈條完整。地方層面則主要由地方保健所所長進行現(xiàn)場指揮和管理。地方保健所所長可根據(jù)實際情況請求轉(zhuǎn)入非常時期體制。橫向上打造官民一體的多元協(xié)作體系化組織。日本政府同學界、產(chǎn)業(yè)界和志愿者團體均有良好互動，學界以專家委員會等形式積極建言獻策、多企業(yè)聯(lián)合成立日本防災(zāi)產(chǎn)業(yè)會議并與政府簽訂災(zāi)害援助協(xié)定、危機管理非營利組織致力于提高民眾的危機應(yīng)對能力并給予政府信息反饋。當前，日本正在著力打造行政、企業(yè)、居民多種社會主體共同參與的自覺防災(zāi)社會。

基于危機事件的突發(fā)性質(zhì)，最大限度保有地方的主體性。保健所本是日本政府提供醫(yī)療服務(wù)、增強國民體格的機構(gòu)。近年來隨著公共衛(wèi)生事件的增加，日本政府將保健所重新定位為地方公共衛(wèi)生危機管理據(jù)點，讓其承擔調(diào)配區(qū)域內(nèi)保健醫(yī)療資源的重要職能。保健所雖然在行政上接受地方福祉保健局領(lǐng)導，但享有較大的自主性和靈活性，負責實施公共衛(wèi)生危機管理全流程業(yè)務(wù)。危機發(fā)生后，當?shù)乇＝∷L作為地方公共衛(wèi)生危機管理責任人，有權(quán)要求各方將決策所需信息立即匯總，并根據(jù)情況判定是否有必要啟動應(yīng)急機制。如果轉(zhuǎn)入非常狀態(tài)，所長可根據(jù)規(guī)定獲得處置健康危機的指揮權(quán)，快速進行人事任命，聯(lián)合警察、消防等部門建立應(yīng)對機制，以爭取到寶貴的反應(yīng)時間。

持續(xù)完善法律，從最初的“刺激—反應(yīng)”模式逐步變?yōu)橛蟹梢馈⒂蟹ū匾馈Ｈ毡咀畛踔贫?zāi)害管理法是為了解決巨災(zāi)之后的救助、重建問題，如1946年南海地震后制定的《災(zāi)害救助法》，1959年“伊勢灣臺風”后出臺的《災(zāi)害對策基本法》等。隨著日本防災(zāi)減災(zāi)整體思路和方向的轉(zhuǎn)變，法律的健全程度和法律之間的協(xié)調(diào)度也大大提升。其一，煥發(fā)法律本身的生命力。《災(zāi)害救助法》自1947年頒布以來持續(xù)進行修改與補充，以強化法律本身的針對性和實用性（最近一次修改是在2019年）。其二，促進法律體系的健全化。為了配合《災(zāi)害對策基本法》，日本政府相繼出臺了系列有關(guān)防災(zāi)救災(zāi)的法律，構(gòu)成了以《災(zāi)害對策基本法》為中心的完整法律框架。其三，推動法律體系的協(xié)調(diào)化。除了早期針對各種自然災(zāi)害的各種法律外，日本還制定了如核威脅、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生等多部法律，覆蓋受害需求、緊急應(yīng)對和善后復興多項內(nèi)容。當然，在此次新冠肺炎疫情應(yīng)對中，也有批評者認為日本政府過度墨守成規(guī)，導致防控舉措相對保守。總的來說，從日本的歷史經(jīng)驗看，對管理法規(guī)和程序的高度重視有力支撐了政府防災(zāi)管理系統(tǒng)的穩(wěn)定性和可靠性。

大力發(fā)展情報系統(tǒng)和傳遞體系

加大技術(shù)創(chuàng)新，完善通信設(shè)施支持系統(tǒng)。為提高危機預(yù)測精度及應(yīng)對危機的能力，日本在通信設(shè)施方面不斷加大投入。在情報收集方面，組建內(nèi)閣情報集約中心，靈活運用地圖信息以及GIS、GPS等技術(shù)進行情況甄別和搜索救助；在危機預(yù)警方面，氣象災(zāi)害一般通過天氣預(yù)報播報，地震等不能直接預(yù)測的災(zāi)害則通過緊急速報體系通知。全國瞬時警報系統(tǒng)能在接到大規(guī)模自然災(zāi)害或武力攻擊等情報時自動觸發(fā)；在信息傳遞方面，設(shè)置內(nèi)閣情報會議和合同情報會議，強化政府信息資源溝通，并確保政府專用的高速通信網(wǎng)絡(luò)安全可用。在近年的信息機制構(gòu)建中，日本越來越重視大數(shù)據(jù)和社交網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運用，強調(diào)危機應(yīng)對時各方信息共享的重要性。

規(guī)范信息流程，主動與媒體建立伙伴關(guān)系。突發(fā)危機事件的信息公開是保障預(yù)防效果和解決危機的一個重要舉措。日本將媒體視為政府應(yīng)對危機的最好朋友，努力讓媒體成為傳播正確信息、政府決策以及共同解決危機的重要橋梁。早在1961年，日本就從法律上明確了日本廣播協(xié)會為國家制定的防災(zāi)公共機構(gòu)。日本《廣播法》規(guī)定，國內(nèi)主要廣播遇到災(zāi)害發(fā)生或即將發(fā)生時必須第一時間播放相關(guān)信息。在此次新冠肺炎疫情應(yīng)對中，日本政府亦第一時間通過官方網(wǎng)站和社交網(wǎng)絡(luò)向國民提供正確易懂的疫情信息，這種積極、透明的操作增強了公眾對政府工作的認可和信心。