摘 要:經過8年的持續奮斗，我國脫貧攻堅取得歷史性成就，扶貧工作進入了新階段，從集中力量解決絕對貧困和區域性整體貧困問題，轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和推進減貧脫貧事業的可持續發展。與此相應，如何把經濟建設和貧困治理結合起來，健全防止返貧監測機制，是已脫貧摘帽地區的長期工作任務。為此必須深入研究如何更好地發揮黨委和政府在脫貧機制建設中的作用。

關鍵詞:基層政權 脫貧攻堅 經濟建設

【中圖分類號】 F323 【文獻標識碼】A

基層政權組織在扶貧開發中的作用

貧困本質上不是經濟收入高低的問題，而是經濟能力強弱的問題。引起貧困的原因很多，涉及客觀條件和主觀努力兩個方面，必須從強化貧困人口自主脫貧能力和意愿的角度采取措施。研究證明，外部扶貧資源的輸入如果不能轉化為貧困地區貧困人口脫貧致富的內生動力，以及沒有推動主動的生產經營活動，不僅難以達到減貧脫貧目的，而且會引發貧困人口的依賴性和社會矛盾，產生“副作用”。

外部扶持如何才能轉化為內生動力？關鍵在于把外部扶貧力量作為依托，不僅提高貧困人口的經濟收入，而且撬動貧困地區資源要素的優化配置，把輸血過程轉變為造血能力的培育過程。這是一種經濟社會變革，離不開市場機制的約束激勵作用。困難在于貧困人口不僅缺乏市場競爭能力，而且缺乏市場參與意識與參與機會。引入市場機制來強化貧困人口的脫貧意愿與能力，對于推進減貧脫貧具有重要意義。

扶貧開發是各級黨委、政府推動貧困地區發展的主要方式之一，依靠財政轉移支付向貧困地區輸入資源，通過改進貧困地區資源配置推進減貧脫貧發展。由于貧困地區貧困人口主要分布在農村特別是老少邊山林地區，處于相對封閉落后的地理與社會空間，因此扶貧資源的傳遞與配置效果不僅與資源分布狀況相關，而且與農村基層社會的管理和治理方式相關，受貧困人口的經濟社會地位與交往方式影響。

我國農村實行“鄉政村治”體制，鄉級政權作為基層政權依靠村級組織履行職能，村級組織作為自治組織依靠能人強人發揮作用。與此相應，農民的經濟社會生活具有明顯的鄉土氣息，不僅財富的形成積累與轉移受鄉親近鄰的制約，而且經濟活動的范圍、途徑與方式也受鄉土關系的影響。越是經濟落后、社會閉塞的貧困地區，受這種影響越大。

由此產生的問題是：由政府主導的扶貧開發如何通過基層政權組織對貧困人口發揮作用？進一步說，基層政權組織如何才能把對于貧困地區的外部輸血轉變為內部造血、把自上而下的政府扶貧任務轉變為貧困人口積極參與的主動脫貧行動？政府、市場、農戶怎么才能在扶貧開發中積極互動？這些問題不僅與中國政府管理體制和基層社會治理特征相關，對于全世界扶貧減貧事業也具有普遍意義。

本文以國家級貧困縣廣西壯族自治區龍勝各族自治縣（以下簡稱龍勝縣）為樣本，對這一問題進行探討分析。

龍勝縣扶貧開發情況

龍勝縣位于廣西北部，是我國中南地區最早成立的山區少數民族自治縣，也是革命老區縣、國家扶貧開發工作重點縣和滇桂黔石漠化片區縣，具有特殊的自然、社會與經濟形態。長期以來，龍勝縣各族人民處于經濟落后、社會封閉的狀態?？筛N土地面積少，傳統農業難以發展；人口分散雜居，社會組織程度低，第二、第三產業難以發展。2015年底，全縣有貧困村59個，建檔立卡貧困戶7680戶29415人，貧困發生率為18.7%。

扶貧發展

一直以來，國家對龍勝縣經濟社會發展給予大力扶持。2012年全縣財政收入4.1272億元，支出11.6446億元，缺口的7億元都是通過上級政府轉移支付解決。扶貧經費從2012年的4687萬元增加到2016年的17549萬元，增幅差不多達到三倍。如何在上級黨委和政府的幫助下減緩和解決貧困問題，是龍勝縣委縣政府推動地方經濟社會發展的首要任務。

經過深入調查和多民族協商，龍勝縣早在“十一五”規劃中便制定了經濟社會發展戰略：揚棄常見的“短平快”工業化發展模式，以“生態立縣、綠色崛起”為目標，通過“生態·旅游·扶貧”的發展思路加以實現。按照這一規劃，龍勝縣進行了持續不斷的艱苦努力。一方面集中力量通過項目建設打造生態立縣的物質基礎，另一方面依靠各級組織落實綠色崛起的工作任務。在修整聯通原有縣鄉公路的基礎上，建成了一條300多公里的旅游扶貧環線。這條環線不僅把全縣所有主要景區景點串點成線、連線成網，推動了全域旅游的發展，而且覆蓋了所有鄉鎮和80%行政村，極大地改善了種養加工業的生產經營環境，全面拉動了經濟社會尤其是貧困區域的發展。

目前龍勝面貌已經出現重大改變。原來窮困、封閉、落后的邊遠山區已經成為具有世界影響力的旅游度假休閑勝地，并且發展成為生產國家級名優生態產品的特色產業開發區，生態建設與經濟發展相互促進，貧困問題得到極大緩解。在廣西壯族自治區的全區各市縣扶貧成效考核中，龍勝縣連續四年獲“綜合評價好”等次，2020年底全縣59個貧困村全部退出貧困，貧困發生率“清零”。

政府主導

“生態·旅游·扶貧”的成果離不開政府主導。“十一五”期間制定的《廣西壯族自治區龍勝各族自治縣生態縣建設規劃》，啟動了有計劃的“生態立縣、綠色崛起”進程；由縣委書記任組長、縣長任常務副組長的生態縣建設領導小組，強力推進戰略規劃的逐步實施。通過上下一致的努力，全縣所有鄉鎮都先后達到了自治區級生態鄉鎮驗收標準，獲得了“自治區生態縣”的稱號。

生態建設與扶貧開發密切相關，成為扶貧資源配置開發的主線。為了保證貧困地區優先發展，提高貧困人口的收入和創收能力，龍勝縣不僅在項目開發建設上向貧困地區貧困人口傾斜，而且多年來通過《龍勝各族自治縣農業產業發展建設項目獎補政策》《龍勝各族自治縣貧困戶以獎代補特色產業扶貧實施方案》等文件，定向定點促進扶貧功能明顯的特色種養加工業和鄉村旅游業發展。

為了強化精準扶貧的能力，龍勝縣在脫貧攻堅工作中，嚴格落實黨政“一把手”負總責、縣鄉抓落實、工作到村、幫扶到戶的責任制，并成立了縣鄉村三級脫貧攻堅作戰指揮部，各級黨政主要領導作為“雙組長”，堅持縣鄉村三級書記一起抓。2016年以來，縣委常委會、縣政府常務會、縣扶貧開發領導小組開會141場次，研究解決扶貧開發中的重點難點問題，保證了黨委、政府對于扶貧減貧的主導作用。

資源整合

通過政府的主導作用實現資源整合，其中扶貧資源的傳遞與配置是發揮作用的杠桿。2016年以來，全縣整合各類資金20多億元，用于基礎設施建設、農業生產發展、易地扶貧搬遷、村級集體經濟和社會事業，其中財政扶貧資金6.62億元。這些資金投入促進了龍勝縣原有資源的重新配置，使龍勝縣自然人文特征從經濟社會發展的桎梏變成了優勢條件。

山高水急地勢陡峭的自然環境不利于傳統農業加工業發展；多民族散居深山老林的人文形態也不利于開展規?；s性生產經營活動。但思路調整以后，以生態立縣和綠色旅游為發展目標，這些同樣的自然人文特征點石成金，變成了得天獨厚的稀缺資源。依托這些條件，龍勝縣大力發展綠色種養加工業，開展多民族差異化特色旅游和高質量休閑服務。

扶貧資源的輸入為資源重組優化配置提供了杠桿，使存量資源的潛在價值得到有效開發。依托當地特有自然人文條件，龍勝縣建成了現代化農業基地97個，其中包括自治區認定的兩個縣級示范區和三個鄉級示范區，農業總產值2019年達到了20億元。打造了包含5A級景區的系列旅游景點，成為廣西壯族自治區認定的特色旅游名縣，2019年全縣的旅游總消費達到了創紀錄的137億元。

組織建設

從實際情況看，扶貧資源的輸入傳遞和使用方式大致有三種：項目式開發、專項補貼獎勵和村集體經濟扶持。不管哪一種方式都離不開組織，包括生產經營組織和基層政權組織。從龍勝縣的實際情況看，后一種組織具有更為基礎的作用。之所以如此，與扶貧資源撬動的資源整合要求相關，涉及資源重組中的產權關系調整。

農村群眾的主要財產是土地、山林和房屋等不動產。由于我國農村管理體制的多次變化，這些財產權益的歸屬方式不夠清晰，使外部扶貧資源撬動的當地資源重組出現困難。例如，土特名優產品開發需要擴大種植規模，但土地承包戶不愿配合怎么辦？又如旅游服務質量提升需要統一景點布局，但景區內農戶自行開店不予配合怎么辦？這些矛盾不僅難以通過行政方式處理，法律法規往往也難以發揮作用。

龍勝縣的經驗是發揮基層政權組織的力量，特別是依靠村社組織中的干部能人協調利益關系促進生產經營合作。村社干部由村民群眾推舉產生，在縣鄉政府的領導下開展工作，熟悉當地風土人情和人際網絡，不僅具有協調村民生產生活的群眾基礎，而且能夠背靠政府得到正式權威的支持，因此有能力和動力處理扶貧資源配置所引發的利益關系矛盾。村社干部中的黨員更是如此，其往往具有較高的政治覺悟和組織紀律，能夠自覺地承擔社會責任，促進生產經營合作和集體經濟發展。

鄉規民約

在扶貧資源配置開發中，村社干部主要通過協調利益關系促進經濟合作。為此不僅需要干部的能力和表率，而且需要行為規范的約束激勵。這些規范不僅在于處理利益糾紛，而且在于傳遞價值觀念，激發農民群眾特別是貧困人口的經濟發展動力。

多年前，龍勝長期處于封閉落后狀態，占人口總數80%的少數民族散居于邊遠山林之中，習慣于聚族而居、日落而息的生活。由于缺乏生活狀態的比較，對于自身貧困的感受和脫貧要求并不強烈，尤其缺乏通過自身努力減貧脫貧的意愿。不僅如此，在粗放簡單的混居狀態下，習慣于有飯同吃、有酒共喝的生活狀態，缺乏清晰的財產觀念和交易規則。這種習俗在貧困條件下能夠加強內部團結，但隨著絕對貧困消除和經濟狀況分化，有可能導致“搭便車”行為，影響貧困群眾自食其力脫貧致富的動力。

如何改變這種傳統觀念，幫助貧困地區群眾理解產權界定的意義和方式，對于扶貧開發具有重要意義。這不僅有助于處理資源重組中的利益關系矛盾，而且能夠推動貧困人口對財產的資產屬性的認知，以及與此相應的生產性功能和交換價值，從而不再把扶貧物資僅僅作為消費品消耗掉，而是主動投入再生產過程中，達到不斷增值的目的。在此過程中，隨著產權關系的不斷清晰，市場機制也在不斷完善，使貧困人口脫貧致富的生產經營積極性與主動性不斷增強。這是外部輸血轉化為自身造血的關鍵，需要找到可操作的具體辦法。

從龍勝縣的實踐經驗看，行之有效的辦法是面向現實矛盾進行制度建設，通過正式制度建設推動鄉規民約演變。例如群眾創立的龍勝著名景區龍脊梯田“種田入股”的土地使用權轉讓辦法，以及“民宿設點”的旅游規劃協調辦法，面向實際問題協商建立合作規則，得到了群眾的真心理解與認同，促成了鄉規民約的演進。

市場構建

鄉規民約演進過程也是貧困地區市場規則的形成過程，能夠把自上而下的政府扶貧開發轉變為平等參與的市場脫貧能力。在此過程中，政府主導的扶貧開發是減貧脫貧的原動力，如何通過扶貧資源的傳遞配置推動市場機制形成發展，決定著減貧脫貧的最終效果。

從龍勝縣的情況看，市場機制建設主要面臨三方面困難：市場交易的內容、環境和規則。市場交易內容取決于貧困地區貧困人口能為社會提供什么。把山高水急、“九山半水半分田”的自然環境轉變為特色種養資源和旅游資源，把“頭發當草帽戴，手鐲當耳環戴，衣服全是絲線帶”的少數民族傳統風俗轉變為特有的民族文化資源，解決了交易內容的問題。市場交易環境包括服務設施、交通運輸、信息傳遞等等，通過政府有計劃的建設加以解決。最為困難的是塑造交易規則，這與傳統習慣和村規民俗相關，需要依靠基層政權組織逐步改進。扶貧資源的輸入與配置是解決這三個方面困難的杠桿。

目前龍勝縣已經擁有龍脊茶葉、鳳雞、翠鴨、龍脊辣椒、地靈花豬、地靈紅糯等六個國家農產品地理標志產品認證，15個有機產品認證，多個企業和品種的富硒認證。產品質優的結果是供不應求、價格上升；2019年龍勝縣的羅漢果和龍脊辣椒等農產品創下了十年來的最高價。在市場經濟的帶動下，大量的貧困戶不僅達到了年收入5萬元以上的經濟水平，而且90%以上的貧困群眾有了一項或以上的產品生產經營能力，展現了脫貧致富的可持續性和經濟發展的更大空間。

扶貧開發中的政府作用機理分析

分析概括龍勝縣扶貧開發的實踐，可以作出如下判斷：

扶貧開發推動資源優化重組。從救助式分配到開發式扶貧是扶貧工作的重大發展，把外部輸血轉變為內部造血能力培育，有助于從根本上解決貧困問題。內部造血能力培育的方式是以扶貧資源輸入為杠桿，撬動貧困地區資源要素的優化組合，使資源要素的潛在價值得以開發和實現。在此過程中，如何確定資源優化重組方式并加以貫徹實施是關鍵環節，體現了有為政府的作用。

資源重組引發產權界定調整。進行資源要素的優化重組涉及產權關系界定與調整。貧困地區貧困人口的財產主要是土地、山林和住房，由于歷史原因往往存在產權不清晰、難以界定的問題，制約了資源要素的重組和優化配置。這種制約通過扶貧資源配置使用中的各種矛盾體現出來，有的難以通過行政管理和法律訴訟的方式解決，需要采取非正式制度的處理方式。

產權界定依靠基層政權組織。貧困地區貧困人口的產權界定離不開基層政權組織，包括財產的使用權、收益權和轉讓權。中國農村治理是“鄉政村治”體制，鄉級政權作為基層政權依靠村級組織履行職能，村級組織作為自治組織依靠村社干部發揮作用。村社干部身處群眾之中，了解風土人情，背靠國家權力，有動力也有能力參與利益關系調整，進行產權關系界定。

基層組織激發脫貧內生動力。產權界定的作用不僅在于處理利益矛盾，而且在于約束激勵行為。貧困地區貧困人口通常較為閉塞，經濟活動與交往方式簡單，對于自身產權的意識和開發能力不強，影響了主動減貧脫貧的動力。通過扶貧開發中資源配置重組與利益關系協調，能夠喚醒貧困人口的產權意識和開發利用，強化內生的減貧脫貧能力和動力。

內生動力來自扶貧機制建設。扶貧減貧的世界性難題是如何強化貧困人口脫貧致富的內在動力和能力。中國政府以扶貧資源輸入撬動貧困地區的資源重組開發，依靠“鄉政村治”體制協調資源重組開發中的利益關系，在利益關系協調中不斷清晰改進原本模糊的產權關系，通過產權界定強化貧困人口的脫貧能力和動力，把政府扶貧開發轉化為貧困地區貧困人口的脫貧致富意愿和行動。

基于以上，得到中國扶貧開發中的政府作用機理示意圖（圖1）。圖中，政府扶貧開發的資源投入是動因，直接撬動和通過基層政權組織撬動貧困地區資源的重組開發，依靠基層政權組織解決資源重組開發中的產權界定問題，通過基層政權組織所推進的產權界定與調整強化貧困人口的脫貧能力與動力。

研究結論與實踐提示

研究結論

本文研究的結論是：基層政權組織通過扶貧開發撬動的產權界定強化了貧困人口的脫貧能力與動力。在此過程中，政府作為扶貧減貧的主導力量發揮作用，中國的“鄉政村治”體制以動員群眾協調關系的方式，成為中央政府集中力量辦大事的基礎。

理論貢獻

已有研究指出了扶貧開發必須處理好政府、市場、農戶之間的關系，要把自上而下的政府扶貧工作任務轉化為市場機制推動、農戶積極參與的減貧脫貧行動。但如何把三者結合起來，缺乏一致意見和明確看法。本文通過國家級貧困縣扶貧開發實踐的具體考察，發現在扶貧資源撬動的資源重組開發中發揮基層政權組織作用，是把三者結合起來的必要條件；對資源重組開發中利益關系的村民協商處理，是政府利用市場機制促進農戶脫貧的操作辦法。這一發現深化了對于政府扶貧工作作用機理的認識。

已有研究指出了運動式任務式扶貧開發工作的意義和短處，關注脫貧攻堅任務完成之后貧困地區貧困人口的后續發展，認識到了外部扶貧資源減少之后返貧的可能性與風險。但如何建立減貧脫貧的長效機制，把地方經濟建設與貧困人口減貧脫貧結合起來，尚無比較具體的辦法。本文對于扶貧資源撬動的資源重組開發過程進行深入分析，發現產權關系不清晰和產權意識的相對薄弱，是貧困地區貧困人口致貧的重要原因；在資源重組開發過程中明晰產權關系和促進產權交易，能夠強化貧困地區貧困人口減貧脫貧的內生動力與能力。這一發現有助于進一步認識減貧脫貧長效機制的建設。

實踐提示

一是重視發揮基層政權組織在扶貧開發中的作用。從實際情況看，扶貧資源傳遞配置的各種渠道和方式都離不開基層政權組織參與支持。項目開發建設需要基層政權組織動員貧困地區貧困人口參加，生產經營補貼需要基層政權組織確定補貼對象與方式，集體經濟扶持需要基層政權組織加以運作與管理。我國“鄉政村治”的農村管理與治理體制，既是農村基層社會結構的特點，也是減貧脫貧工作的依托與優點。為此要善于從不同角度發揮基層政權組織在扶貧開發中的作用，從體制機制上促進減貧脫貧事業的可持續發展。

二是重視扶貧開發中產權界定的意義和操作辦法?；鶎诱嘟M織在扶貧開發中的一個基本作用是協調各方利益關系，進行利益關系協調的一個基本措施是產權關系界定和改進。貧困地區往往產權關系不清晰，貧困人口往往產權意識與開發能力不足，這種情況從根本上影響了減貧脫貧的可持續發展。利用扶貧資源傳遞與配置所撬動的資源重組機會，推動貧困地區貧困人口的產權關系界定，促進土地山林使用權、收益權、處置權的開發與轉讓，不僅能夠強化貧困人口脫貧致富的動力與能力，而且可以為市場交易的發展提供基礎，通過市場機制建設把由政府主導扶貧努力轉化為社會脫貧合力。

【本文作者 秦志華，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員；周卉，廣西桂林市人大常委會副主任、中共龍勝各族自治縣委書記】

參考文獻

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[3]賀海波：《產業扶貧的空間政治與貧困農民的前途——基于云南集中連片貧困地區村莊的考察》，《北京工業大學學報（社會科學版）》，2020年第6期。

責編：蔡圣楠 / 司文君

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