2020年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，構建新發展格局，把戰略基點放在擴大內需上，農村有巨大空間，可以大有作為。農村宅基地和住房是農民的基本生活資料和重要財產，也是農村發展的重要資源。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，要“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式。保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓”。深化農村宅基地制度改革是一種有益的探索。盤活利用農村閑置宅基地和農房，對于激活農村土地資源要素、促進城鄉融合發展具有積極作用，有助于鄉村振興戰略的順利實施。

盤活農村閑置宅基地和農房刻不容緩。改革開放以來，農村大量人口進城工作、生活，大量農村宅基地和農房閑置。資料顯示，全國農民工總量達2.9億人，全國農村至少有7000萬套閑置房屋，閑置宅基地面積達3000萬畝左右。與此同時，還有很多有鄉愁情結的城里人盼望著回鄉養老或度假。諸多現實需求呼喚放活宅基地，這種失配現象已經擺在我們面前，在新的歷史條件下，推進城鄉合作建房，是適度放活改革農村宅基地和農房使用權的一種新的實踐形式。

明晰的產權是要素流動的基礎。宅基地“三權分置”改革為促進城市“資本下鄉”提供了產權保障和激勵。就權利設置而言，按照民法典及物權法規定，宅基地所有權、使用權毫無疑問是物的歸屬和利用而產生的民事關系。宅基地資格權的主體是合法取得宅基地的農戶，非集體經濟組織成員使用權是農戶經宅基地資格權賦予閑置宅基地處置權能后，擁有一定期限的占有、使用、抵押權能。按照完善宅基地用益物權的思路，對等設置農戶資格權和非集體經濟組織成員使用權，可重塑宅基地權利結構體系，形成真正意義上的市場化配置體制機制。

城鄉要素流動不暢，是城鄉二元壁壘的主要癥結所在。適度放活宅基地和農房使用權，充分釋放農村閑置宅基地和農房的潛在價值，可在鄉村形成各類要素匯聚的良性循環，具有重大改革紅利。首先，它有利于建立起閑置宅基地和農房的循環利用模式，大大提高土地利用效率，盤活價值十萬億級的“沉睡”資源，拉動鄉村建設投資。其次，它有利于吸引城市資本下鄉，發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、電子商務等新業態，促進鄉村產業振興。同時，它有利于拓寬農民財產性收入渠道，滿足農民對“共享”宅基地使用權、實現財產性價值變現的強烈愿望。另外，此舉還可吸引一大批“鄉賢”回歸故里，帶回城市文化資源和文明生活方式，使相對落后的農村得到精神與經濟的雙重滋養。

實踐中，一些地方圍繞宅基地“三權分置”改革進行多樣化探索，如個體自發實施的“宅基地租賃權+房屋租賃權”模式、“宅基地利用權+房屋使用權”模式，以及集體主導實施的“集體經營性建設用地使用權+房屋所有權”模式，揭示了宅基地改革的可行路徑，但也暴露出違法買賣宅基地、“架空”宅基地集體所有權、違背農戶意愿強迫其退出宅基地等風險。推進農村宅基地改革，既涉及資源開發利用，也涉及農村民生和社會穩定，需要堅守底線，以系統思維全面防范與破解農村宅基地改革的潛在風險，確保“三條底線”不突破，堅決避免侵占耕地以及侵害農民利益等情況的發生，加強同農村集體產權制度、集體經營性建設用地入市、“地票”制度等改革相銜接，推動同戶籍、財稅、金融等政策相配套，形成一套完善的制度體系。

“一子落而滿盤活。”從許多地方的試點實踐來看，農村宅基地改革是融通城鄉要素的突破口，也是實施鄉村振興戰略的關鍵棋。深化農村宅基地改革，因地制宜探索歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的利用形式，就能不斷激發鄉村振興的活力與內生動力，為推動農村全面進步、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程奠定堅實基礎。

（作者：徐永德，系西南政法大學黨內法規研究中心研究員）