【摘要】數字外交的發展是信息技術、信息社會、數字時代和數字治理共同推動的結果，它給國際關系帶來深刻的影響，已經成為各國政府高度重視的領域。但是，數字外交的發展機遇與挑戰共存。一方面，數字技術具有普惠和賦能的特點，有利于促進外交的平等化，提升外交決策的科學性，更好地服務于國際社會和國家的需求；另一方面，作為一個新的領域，規范缺失、網絡安全存在隱患等問題，也使得數字外交易引發新的沖突，制約著數字外交的發展。
【關鍵詞】數字外交 網絡外交 新媒體外交【中圖分類號】D80 【文獻標識碼】A
數字外交的發展是技術、社會、時代變革等多種力量作用的產物，其不僅完善了外交的手段，豐富了外交的內涵，也能更好地服務于國家和國際社會的需求
數字外交并非一個新概念，與之相關的概念如網絡外交、數字媒體外交、新媒體外交等現象很早就已成為學術研究的對象。早期的研究更多的是將數字技術作為一種新的工具來加以理解，有學者認為“數字外交僅指通過網絡信息平臺，對特定對象開展的外交活動，比如Facebook、Twitter、微博、微視等”。隨著人類社會進入信息化時代，數字外交擁有了新的內涵，其不僅成為了外交工作的一個組成部分，也在逐步影響和改變著外交本身。特別是在新冠肺炎疫情全球大流行期間，數字外交實現了對傳統外交暫時性的替代，這證明數字外交擁有強大的可行性、可靠性，在一定程度上加大了人們對于數字技術在外交事務中使用的想象力。數字技術、信息社會、數字時代和數字治理這些要素都在不斷擴大數字外交的內涵及影響。
當前，數字媒體技術已經普及，外交部門也通過社交媒體賬號，積極傳播外交信息。早期數字外交的主要形式和其他領域數字化發展的趨勢一樣，工具性奠定了數字外交發展的基礎。隨著數字媒體工具的不斷豐富，即時信息、短視頻、在線直播、視頻會議、云峰會的發展，數字外交的形式也開始愈發多樣化。數字外交范疇已經逐漸擴大到雙邊對話、多邊對話、首腦峰會，以及國際外交傳播、公眾外交互動等多個方面。疫情期間，數字外交無論是從數量還是從頻率上，都遠遠超過了正常情況下的外交。多層次、高頻率的外交溝通為克服疫情給國際社會帶來的猜疑、摩擦和矛盾起到了重要作用，也為穩定全球資本市場、恢復貿易往來帶來了信心。
如果說疫情期間數字外交得到了一次集中展示的機會，那么數字外交成為未來新的外交模式則離不開時代的變革。人類社會正在完成從工業社會向信息社會轉型的過程，以人工智能、區塊鏈、云計算、大數據等新興技術為代表的數字技術已經與國家、社會和個人高度融合，外交受到數字技術的影響越來越大。特別是外交工作需要與政治、經濟、安全、人文等方方面面進行互動，這進一步加大了外交對數字技術的依賴程度。在這一階段，數字技術不僅僅是外交信息傳播的工具，也被賦予了更深層次的任務和目標。例如，美國政府視數字技術為價值觀外交的重要載體，積極利用數字外交來推廣美國的價值觀念。西亞北非動蕩期間，美國社交媒體平臺成為反對派和境外勢力干預這些國家正常秩序的重要工具。此后，美國政府將數字技術視為外交的戰略組成部分，頻頻通過這一手段在全球拓展美國的價值觀和利益。2010年前后，時任美國國務卿希拉里·克林頓曾兩次就“網絡自由”發表演說，提倡要利用數字技術為美國的價值觀外交張目。此外，前任美國總統巴拉克·奧巴馬更是稱自己為“社交媒體”總統。現任美國總統唐納德·特朗普個人推特賬號的影響力已經接近和超過傳統媒體的影響力。這充分表明美國政府早就在謀劃數字外交的轉型，并將其視為美國外交戰略的重要組成部分。
數字外交的普及，將會促進國際關系的良性發展，在多方參與、信息公開的情況下，有利于國際關系的民主化，遏制霸權國家操作外交的情況。數字技術的普惠性能夠降低傳統外交參與的門檻，促進外交的平等化，這不僅可以讓外交資源不足的國家更多地開展外交工作，也有利于非國家行為體積極參與外交磋商工作。同時，數字技術的去中心化、點到點的傳輸模式，使得社會組織結構的扁平化、信息的透明化成為新趨勢，賦予了數字外交平等、公開、透明等屬性。這不僅符合社會對外交信息的需求，也能滿足公眾渴望參與外交事務的需求。因此，不僅傳統外交在向數字外交轉型，公眾外交也在積極主動擁抱數字技術。無論是公眾主動或被動地通過社交媒體平臺來關注外交信息，還是非政府組織通過數字技術在線參與外交協商和談判都已成為日常現象。聯合國等國際組織為了順應時代的發展，還專門規定了相應的信息公開和在線參與制度，鼓勵個人和非政府組織積極參與全球外交事務。
此外，數字空間建立國際規則的進程也進一步推動著外交的數字化轉型。數字經濟治理、網絡安全治理成為全球治理領域中最重要的議程，直接影響到全球經濟的穩定運行和國際安全的和平與發展。這使得數字外交作為一個獨立的議題，對全球治理的影響越來越大。網絡安全困境、網絡軍備競賽、網絡犯罪、網絡恐怖主義等將會給國際安全帶來極為重大的風險，是大國沖突與對抗的最前沿領域。以數據本地化、ICT供應鏈的碎片化、新興技術的國家化為代表的數字經濟治理進程在很大程度上將會決定未來全球經濟的發展趨勢。因此，構建數字空間的國際規則體系正在對國際政治、經濟和安全產生深刻影響，現有的國際體系在數字空間中面臨著失靈的挑戰。各國紛紛成立數字外交部門，負責從外交途徑構建數字空間的規則體系。圍繞數字空間治理議題，越來越多的雙邊、多邊和全球性的數字對話機制被建立起來。例如，僅僅在中國與歐盟之間，就建立了中歐信息技術、電信和信息化對話、中歐網絡工作組、中歐網絡安全與數字經濟專家組等多個有關數字經濟治理的對話機制，雙方的多個政府部門、企業和研究機構參與其中，開展多個合作項目。
在越來越復雜的國際關系形勢面前，數字技術能夠極大地賦能外交工作，讓外交決策和實踐更快、更好、更精確
外交工作的基本理念是維護國家利益，數字外交作為外交新的發展趨勢，也在這一基本理念之下開展工作。數字外交快速發展的背后反映出數字外交的理念不斷完善，模式不斷成熟。相比較而言，數字外交的理念創新在于能夠更快速地響應外交事件，處理更復雜的國際議程，更全面地維護國家利益。
數字外交可以克服傳統信息傳播方式的障礙，用最快的方式、最合適的手段、最準確地回應外界對外交信息的需求。在百年未有之大變局之下，大國關系的重組、互動、碰撞對國際社會的影響范圍越來越大。被動應對、層層報批、定時發布信息的思維方式已經無法應對國際社會對外交信息的需求。外交信息發布越來越準確、越來越快速的背后，不僅體現了數字外交的工具性屬性，也表明數字技術的應用正在對外交的組織結構以及外交與內政之間的互動方式產生深刻的影響。數字外交從傳統層級制的信息傳遞，轉向更重視不同部門之間的橫向溝通，注重面向公眾關注的熱點及時發布信息。國際上越來越多的政府領導人開始在社交媒體上發布一些重大的外交信息，這不僅滿足了外部的信息需求，也提升了公眾和國際社會對這些國家的正面評價，甚至在很多情況下可以在第一時間搶占外交話語權。
數字外交能夠更好地適應國際政治的復雜化、專業化發展趨勢。全球化時代以來，非傳統安全威脅成為國際社會關注的重點，世界經濟、全球氣候變化、流行病防治、能源安全、糧食安全、生物安全、水資源危機成為全球治理領域的新議題，與之相對應的是經濟外交、氣候外交、醫療外交、能源外交等概念應運而生。這些新的外交領域具有議題越來越專業化，內政與外交的結合越來越緊密，參與的行為體越來越多元的特點，對外交工作提出了更高的要求。數字技術的應用有助于外交決策模式轉變，從原來較為封閉的垂直決策模式，轉向注重與其他領域、不同行為體的互動，外交與內政、外交與公眾之間的互動越來越緊密。通過數字技術將外交與具體領域的專業性結合起來，將外交與公眾的需求結合起來，可以更好地應對非傳統安全所帶來的挑戰。疫情期間，為了滿足國際社會對于中國抗擊疫情經驗的需求，中國政府積極開展公共衛生外交。外交部門組織了多場由疾病防治主管部門、專家、醫護人員共同參與的視頻會議。通過外交與公共衛生之間的結合，不僅滿足了國際社會對于公共衛生信息的需求，也達成了增信釋疑、促進合作的外交目標。
數字外交能夠更好地應對不斷增加的新任務、新領域。隨著國際交往越來越頻繁、密切，在傳統外交工作之外，加強領事保護、維護國家形象、保護海外利益等新的任務的比重越來越大。將數字技術與外交工作結合，可以在基于外交經驗決策模式的基礎之上，更多地使用大數據、人工智能技術，幫助決策者更好地應對越來越復雜的新任務。例如，領事保護和海外利益保護這些新的任務對于綜合形勢研判提出了很高的要求。這背后需要多維信息獲取、實時信息更新，以及突發信息判斷等方面的支持。由于外交資源有限，傳統基于人力的方式，越來越難以應對不斷增加的任務。在很多領域，人工智能、大數據技術已經可以做到海量信息的抓取、實時分析，并建立相應的案例庫。通過建立“海外外交風險輔助決策系統”可以實時監控突然事件，提供分析參考，為外交決策者提供及時、準確的信息。
在維護海外國家形象方面，數字技術有著更為廣闊的應用空間。通過建立人工智能“海外輿情系統”可對一些不利于國家形象的突發事件進行實時監測，從全生命周期的角度做好輿情的分析，對如何干預和引領提出相應的意見和建議。在一些重點議題、熱點議題上，人工智能也可以通過對海量用戶數據的分析，通過算法提前進行政策預判。例如，在重大政策發布之前，可以通過輿情決策系統模擬海外對政策的反應，通過對信息的反饋從而更好地選擇發布時機、方式，如果外部反對意見較為激烈，甚至可以推遲或對政策進行一定程度的調整。
數字外交的發展不僅面臨著外交文化、思維方式和組織結構的挑戰，規范的缺失也成為制約數字外交未來發展的關鍵
盡管數字外交有很多優點，但還需與現有的外交文化、思維方式和組織結構進行有機結合才能更好發展。外交是人類政治生活中的一項擁有悠久歷史的領域，外交規范的發展歷經千年之久，盡管國家間關系發生了巨大的變化，但是傳統的外交文化、思維方式和組織結構依舊具有很強的生命力，這在一定程度上制約了外交對數字技術的接受度。相比于數字技術在經濟、情報、軍事、社會等領域的快速發展，數字技術在外交領域的發展還處于起步階段。例如，數字技術在軍事領域的顛覆性影響已經開始顯現，無人飛機、無人潛艇等致命性自主武器在軍事領域的廣泛使用極大地改變了戰場態勢，甚至還會對未來戰爭形態帶來顛覆性影響。但是，數字外交更多是以一種輔助的手段開始逐漸應用到外交當中。并且，數字技術存在一些缺陷，如規范缺失、網絡安全問題、數字鴻溝等問題也會影響到數字外交的應用和發展。
與傳統外交所具有的成熟規范相比，數字外交還是一個新生領域，各方的認知還存在很大差異，規范的生成還需要很長時間。以《維也納外交公約》《聯合國特權及豁免公約》《專門機構特權和豁免公約》《特別使團公約》《維也納關于國家在其對普遍性國際組織關系上的代表權公約》等為代表的國際法對現有的外交規范作了較為明確的規定，各國可以依據上述法律規定明確本國以及外國外交活動相關的人員、行為和場所。相比而言，數字外交的主體、行為和方式都與傳統外交存在較大的不同，并且數字外交的內涵和影響也在不斷發展。這使得現存的國際法無法直接覆蓋所有數字外交領域。目前，國際社會關于數字外交規范的治理機制尚未開始，各方的理解存在較大差異。因此，在新的數字外交范式形成之前，數字外交的發展一定會經歷各種挫折，包括對其質疑、不信任，甚至可能演變成各種外交層面的沖突。
缺乏規范共識的數字外交行為正在引發越來越多的外交沖突。數字空間中時空距離的消失放大了政治的脆弱性，各國政府普遍對來自外部的影響更加敏感。所謂的“虛假信息行動”已經成為美歐政治議程中的一個重要領域。很多外交官在社交媒體平臺上發布、轉發的一些正常公共外交信息，也被認定為是所謂的“虛假信息行動”，引發了很多外交誤解和沖突。對于外交官員和所在國政府而言，一方認為自己所發布的信息是在合法、正當地捍衛本國利益，應當受到相關國際公約的保護；另一方認為，外交機構在本國的輿論場中大肆宣傳與本國政府觀點、利益不一致的觀點，影響了民眾對政府的看法，是一種外部干預。雙方對數字外交行為存在著的模糊和不確定認知，在一定程度上加劇了這種沖突。
在數字時代的背景之下，傳統外交規范也受到了數字化的沖擊和重塑。傳統政府間自上而下的外交進程，“密室外交”等規范，在數字時代逐漸不符合時代發展的潮流。社交媒體使得外交信息更加公開化，外交官很難通過信息不對稱去低調處理派出國和所在國之間的不同立場。在實踐中，政府對內和對外往往使用不同的話語體系。事件發生后，通常對內傳播的語言較為強硬，而對外時因考慮到事情的應對表現地更為理性。社交媒體信息廣泛傳播使得政府不得不謹慎行事，更多考慮國內民眾的感受，使得外交話語越來越國內化。這在一定程度上使得駐外使館可以施展的外交空間被極大地壓縮，無法利用信息上的不對稱來緩和雙方之間的關系。這不僅對數字外交是一個挑戰，對外交在國際關系中的地位而言也是一個難以回避的挑戰。
此外，由數字外交行為帶來的新問題是數字外交資產是否需要得到特殊的保護。一些社交媒體平臺在美歐等西方國家的影響下，對很多其他國家的外交官，甚至是大使館的官方賬號進行封號。這一些現象的背后引發的思考是，各國外交機構的官方社交媒體賬號能否被認定為“外交資產”，其發布的信息是否應當得到國際法的保護。隨意封禁“外交賬號”會破壞外交在國際事務中所具有的特殊地位，也會引發國家之間的沖突。此外，外交賬號所產生的數據，包括地址信息、定位信息，甚至是使用的終端設備是否應當得到保護。這些數據總體有很高的敏感性，與外交官員的個人隱私，甚至與國家安全都有很大關聯。社交媒體平臺應對這一類的賬號予以特殊保護，避免信息泄露。目前，由于少數國家壟斷了國際性的社交媒體平臺，這些國家甚至從國家安全角度要求這些社交媒體平臺配合國家安全機構來獲取、收集包括外交官員信息在內的境外個人信息。
綜上所述，新冠肺炎疫情加速了數字外交的發展，信息化轉型步伐加快也為數字外交的廣泛應用帶來了新機遇，但是規范和制度的缺失，網絡安全、數據安全等風險制約著數字外交在國際事務中進一步發揮作用。因此，國際社會需要更多地關注數字外交，增加共識、制定規范，加強網絡安全建設，共同推動數字外交發展。
（作者為上海國際問題研究院網絡空間國際治理研究中心秘書長、研究員）
【注：本文系國家社科基金項目“網絡空間大國關系與戰略穩定研究”（項目編號：19BGJ083）的階段性研究成果】
【參考文獻】
①王存剛：《數字外交的歷史考察與未來趨勢》，《中國社會科學報》，2016年8月11日。
②熊煒：《外交共同文化：概念、傳統與變革》，《國際政治研究》，2012年第4期。
③任遠喆、科爾內留·波喬拉：《數字化與當代外交的轉型——基于組織文化理論的視角》，《外交評論》，2019年第1期。
④史安斌、童桐：《新冠肺炎疫情下的數字公共外交：挑戰與創新》，《對外傳播》，2020年第5期。
⑤布萊恩·霍金斯、揚·梅理森：《數字外交：數字化時代的外交結構》，《公共外交》，2016年第3期。
責編/周小梨 美編/宋揚
聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。
