【摘要】“健康碼”在內的數字化創新證明了以數據觸達重塑“數字紐帶”的可能性。但平臺政府的進一步發展受制于數據難以獲取、質量無法保障帶來的數據成本過高，這就需要內嵌法律、技術創新在內的數據要素市場化改革。《數據安全法（草案）》對于數據責任、數據開放保障措施的相關內容從法律上為數據要素市場化提供了現實的制度保障，而區塊鏈技術和“共票”制度從技術角度與激勵創新上為數據要素市場化的流動機制和模式提供了全新視角，二者有機耦合將為重塑政府治理模式提供最根本的數據支持。

【關鍵詞】《數據安全法（草案）》 平臺政府 數據觸達 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

平臺政府：尋找科層治理的新出口

以“健康碼”為代表的各類新技術、新應用不斷涌現的背后，是日益占主導地位的數字經濟平臺這一經濟組織形態。作為適應數字技術體系的資本積累和社會生產與再生產的新組織形式，以數據作為新的信息傳遞載體，依靠高效的數據采集和傳輸系統、發達的算力以及功能強大的數據處理算法，數字平臺跨越地域、文化集成社會生產、分配、交換與消費活動，大力促進了社會生產力發展。

技術在治理中不斷投入帶來的信息傳遞模式的變革，使得組織結構模式走向“扁平化”，并具備實際操作性。技術的不斷涌現與應用也意味著大流動的社會管理從傳統的勞動力密集型走向技術密集型，勞動從機械生產、簡單管理等事務中逐漸退出，被標準化、機器化所取代。反映到我國治理體系和治理能力現代化中，表現為技術密集程度不斷提高，越來越排斥低效勞動。被技術排斥的還有彌補信息傳遞衰減的中間層，這些變化客觀上引導組織結構向扁平化趨勢發展。

信息傳遞模式不斷更替的背景下，我國政府也不斷探尋新的政府組織結構模式以適應新的治理現狀。除此之外，也以組織結構和信息傳遞模式為切入口，進行了橫縱向組織結構變革和技術變革，或是以大數據、區塊鏈、人工智能等技術變革實現數據觸達，提升信息傳遞能力，從而加強治理能力。這些嘗試旨在回應信息技術、全球化以及網絡社會帶來的全新挑戰，一定程度上減輕了傳統科層組織的運行壓力。但是，如果改革不走出路徑依賴，無法塑造新的責權利分配模式，進而形成新的“信息傳遞模式—組織結構模式—責權利分配模式”循環，那么現有框架下從科層制內部做的有益改革，無法避免地又會成為現存科層制的一部分。

走出路徑依賴的根本在于激發組織改革的內生動力。各級政府面臨著跨行政區域乃至跨國的交易、流動呈現出的高度復雜性和不確定性，還不得不與大流動社會治理中官僚制組織的循規蹈矩作斗爭，二者的結構性矛盾無法調和，以至于我們必須超越以屬地管理為原則的行為邏輯，去構想新型的組織，以求實現對官僚制組織的革新。

數據要素市場化：數據供給需要結構性改革

平臺政府是數字時代的政府組織形態。如果政府想跟上互聯網時代的步伐，其組織結構就需要向互聯網企業學習以實現轉變。在新技術條件的引領下，融合企業和市場功能的數字經濟平臺正在逐漸走向世界經濟舞臺中央。當前的生產、交易、金融、生活等方面的平臺化決定了政府的新角色定位，更加強調協調和服務功能。特別是隨著計算能力的不斷攀升，突破原有的科層制，由單個政府系統統一處理各種數據成為可能。

平臺政府的推廣受制于數據供給不足。現實中平臺政府的推廣則受到數據供給不足的制約，這種制約體現在政府和市場兩個層面。在政府層面，各部門出于對自身數據壟斷利益或者對潛在風險的考量，往往不愿將數據共享給其他部門以及數據開放公共平臺，致使高質量公共數據供給不足。此外，由于目前政府數據開放依賴于與企業進行合作，而且缺乏成熟的制度安排，致使國家數據能力相對缺失，存在政府作為公共管理者的角色被弱化，政府數據開放的營利性增強而公共性減弱的風險，這也影響著數據開放的深化。在市場層面，一方面企業基于自身利益的考慮，不愿意將自己收集的數據進行開放共享，反而試圖對數據進行壟斷。另一方面，目前主流的數據例如用戶行為數據、科研數據都是價值密度比較高的數據，政府、企業與個人之間想要達到無間的合作關系，則需要一定的信用基礎。

為了解決上述問題，不僅應當考慮數據的開放與共享以提高數據的供給能力，也應當考慮數據治理成本的內在約束。這也要求數據交易的成本必須是可控的。在政府部門間囿于其行為邏輯的限制，數據作為要素的營利性與政府的公共性相抵觸，共享激勵長期缺位，難以單方面依賴政府的數據開放推動平臺政府等政府治理模式的深入變革，而市場機構之間的數據流動尚可通過市場交易、機構兼并和爬蟲在內的各種技術實現。因此，提高數據供給能力，或者說降低數據成本，更加需要著眼于數據要素市場化。

破題數據要素市場化需要法律與技術的耦合

平臺政府的發展需要匹配數字時代的治理現代化，特別是以海量數據作為基礎。而數據難以獲得、獲取的數據質量難以保障、獲取的數據涉及隱私和國家安全，又加深了數據難以獲取帶來數據無法交叉驗證的死循環。2020年7月出臺的《數據安全法（草案）》則以《政務數據安全與開放》專章形式對政府數據進行了規定，第二章《數據安全與發展》第17條更是明確提出“國家建立健全數據交易管理制度，規范數據交易行為，培育數據交易市場”。從這個意義上講，數據要素市場化是突破數據發展困境這一惡性閉環的關鍵，而《數據安全法（草案）》則不啻為一部數據要素市場化發展“促進法”。

第一，《數據安全法（草案）》為數據權屬厘定奠定基礎。數據的交易成本高與產權模糊是數據要素市場化進展緩慢的根源。交易費用包括一切不直接發生在物理生產過程中的費用，一般來說，交易費用越低則交易越容易發生，交易費用過高則交易無從實現。在數據利益分享機制中，最為根本的問題在于數據權利內涵并不明晰，帶來數據交易成本的急劇攀升。從經典意義上說，產權歸屬不清一是指財產的所有權人未明確界定，二是指在產權出現分割分離的過程中主體變得不確定，對社會而言模糊的產權將極大地提高談判成本。數據的可復制性使得數據的排他性依賴于加密等技術手段來保障，這一特點造成數據的流轉往往帶來相應信息的泄露。

只有對權利歸屬進行明確，才能夠建立起明確的權責體系，保護各方的合法權益，推動大數據交易秩序的完善。隨著數據越來越有可能成為影響當前社會經濟體制的一個要素時，前述矛盾則日益突出。當數據進入數據要素市場進行流轉時，就面臨嚴峻的問題：數據屬于誰？數據權屬的模糊使得個人數據的交易難以登堂入室，成為數據要素市場化發展的桎梏。

數據權利內容會隨著應用環境的變化而變化，形成新的數據權屬，因此事先確定其權利歸屬非常困難。在《數據安全法（草案）》公布之前，相關行政法規、部門規章和地方性法規、地方政府規章等對涉及到數據安全問題有相應規定，使得數據作為一個整體進行交易的成本極高。2017年10月1日生效的《民法總則》第111條對自然人的個人信息權進行了規定，而且內容相對清晰，第127條則是有關數據與網絡虛擬財產；2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》更是初步構建了涉及個人信息、數據保護體系。這些立法都為數據權利厘定提供了有益參考。

《數據安全法（草案）》在《憲法》《民法典》等基本法律的基礎上，對數據安全主體責任、安全體系、安全制度等方面作出了規定。特別是第17條明確了“國家建立健全數據交易管理制度，規范數據交易行為，培育數據交易市場”，這一條款將會加速我國數據要素市場化總體進程；第20條“國家建立集中統一、高效權威的數據安全風險評估、報告、信息共享、監測預警機制，加強數據安全風險信息的獲取、分析、研判、預警工作”則將數據安全評估提上日程，或許將開列數據安全負面清單，使得數據的市場化最大阻礙——如何判定數據安全的問題得到法律上的解決，有利于數據要素流動；而第五章則將政務數據安全與開放作出了專門規定，為政府數據的體系內循環和體系外開放提供了指導原則與法律依據。總體上，《數據安全法（草案）》為之后進一步細化數據權利的立法創新發揮了“承上啟下”的作用，也為進一步厘定數據權利奠定了堅實的基礎。

第二，以區塊鏈作為數據要素市場化的底層技術。數據的特殊性使得傳統的法律、政策在塑造數據要素市場的過程中提出了技術的重要性，而區塊鏈等技術給數據要素市場化帶來了三大優勢：可信任、可匿名、可監管。可信任是指區塊鏈的“數字驗證機制”，可匿名是指在保障數據隱私的同時實現數據共享，可監管是指借助區塊鏈技術來對各類數據應用行業進行穿透式監管。

首先，區塊鏈能在技術上保證數據質量。區塊鏈被譽為數字時代改變信任的“工具”，具有分布式、時序數據、集體維護、可編程和安全可信等特點。這一特性加上部分借鑒“分布式自治組織”，通過一套基于共識的數據算法，在各節點之間建立起“信任”，節點之間進行數據交換，同步記錄數據，而且該記錄無法篡改。這就可以超越傳統科層制束縛的上下信息交匯路徑，改變傳統的中介化信用模式，從根本上保證數據質量。

其次，應用零知識證明技術，在保障數據隱私的同時實現數據共享，是數據安全的有力保障。零知識證明是指證明者能夠在不向驗證者提供任何有用信息的情況下，使驗證者相信某個論斷是正確的，即給外界的“信息”為“零”，進而實現技術上個人信息、數據安全的保護。

最后，最為重要的就是“以鏈治鏈”的監管革新，也就是借助區塊鏈技術來對區塊鏈所在的數據應用行業進行穿透式監管，建立起“法鏈”（RegChain），進而降低監管成本。“法鏈”旨在實現物理層面的法律監管體系形式化、代碼化：研究適配各監管部門需求的監管模式，建立一套兼具操作性與擴展性的監管權限架構，改變傳統監管的條塊分割等問題，推進國家治理體系和治理能力現代化。

第三，“共票”：構建平臺政府數據利益分享的路徑。數據共享不充分的最根本原因并非技術受限而是激勵不足。與資本、知識、技術、管理等要素一樣，數據要素需要建立有效的激勵機制，以增進國民福祉。就我國數據要素市場而言，數據要素擁有者的知識與信息生產創造等活動屬于一種復雜勞動。因此，勞動者和資本、技術、管理、數據等要素提供者和擁有者在整個新價值（v+m） 創造的過程中都需要參與分配。

當前數據要素市場亟須構建一套具有拓展性的制度，以破解中心化和分布式的數據庫建設都面臨激勵不足的困境。“共票”是實現利益分配的機制，是以區塊鏈為基礎的機制創新。在推動實現數據資源流動方面，“共票”的核心優勢在于將多個系統進行融合，進而推動實現數據開放，具有增長紅利分享、流通消費、權益證明的功能。

“共票”制度的核心在于構建內生激勵機制，以促進數據要素市場的良性運轉。區塊鏈為數據共享提供了底層技術：基于區塊鏈技術，數據可以實現在多個數據庫（節點）之間的同步；甚至從理論上說，以區塊鏈為根本，有望實現對數據共享這一行為的有效激勵。“共票”是一種權益憑證，在數據流動中，可以根據不同機構所貢獻數據的質量和數量向其反饋作為激勵憑證的“共票”。一方面，可以“共票”衡量相關機構所提供數據的質量并作為其業務的考核憑據之一，甚至形成共同建設政府數據庫體系的“錦標賽體制”；另一方面，“共票”作為一種權益憑證可以在一定范圍內自由流通，兌換一定的實物或公共服務。通過“共票”可以激發政府機關的數據共享熱情，進而產生數據共享的內生動力。

（作者為中國人民大學區塊鏈研究院執行院長）

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

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