【摘要】基層治理中的“行為變異”，都是在一定的制度體制和組織邏輯中的“組織性行為”，雖然體現(xiàn)在特定的“個體干部”身上，但其背后的行為步驟和行為走向是其組織的“組織邏輯”，是他（她）在其組織制度中的“組織行為”。基層治理中的“行為變異”，以基層官僚主義和形式主義最為典型，并不斷地翻新花樣、屢治屢現(xiàn)，導(dǎo)致大量的體制空轉(zhuǎn)、資源空耗，不但產(chǎn)生極高的治理成本，也嚴(yán)重危害黨的執(zhí)政根基。只有通過頂層設(shè)計的根本性制度改革，減少行政管理的權(quán)力層級，加強公共權(quán)力的民主化運行，賦予基層政府更多的權(quán)能，加大對基層組織的民主監(jiān)督和民主評議，鞏固基層組織的自治化力量，才能使基層治理盡快走上法治化和民主化的軌道，這才是基層治理現(xiàn)代化的根本制度之路。【關(guān)鍵詞】基層治理  行為變異  官僚主義    【中圖分類號】D602    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層治理，是國家治理之基礎(chǔ)，是政策落實之前沿，直接關(guān)涉國家治理的效能實現(xiàn)和執(zhí)政黨的執(zhí)政根基，在中華民族“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的實現(xiàn)進(jìn)程中十分重要。然而，在基層治理中，以官僚主義和形式主義為典型的各種“行為變異”屢禁不止、病根難除。其實，基層治理中的“行為變異”，不論官僚主義行為，還是形式主義行為，包括基層干部的庸政懶政，都是在一定的制度體制和組織邏輯中的“組織性行為”，是在一定的制度性激勵結(jié)構(gòu)和組織工作安排中表現(xiàn)出來的行為，雖然體現(xiàn)在特定的“個體干部”身上，但其背后的行為步驟和行為走向是其組織的“組織邏輯”，是不以個體干部的“主觀意志”為轉(zhuǎn)移的，是他（她）在其組織制度中的“組織行為”。所以，對于基層治理中的“行為變異”，必須在制度體制——激勵結(jié)構(gòu)——組織行為的分析邏輯中來加以揭示，只有從其背后的制度邏輯和組織邏輯中，才能深刻揭示“行為變異”的深層規(guī)定性，也只有理解“行為變異”的深層制度性限定，我們才能通過深層的制度性改革，從“治本”的意義上，對基層治理中的“行為變異”逐漸加以遏制和根除，否則我們將一再地落入“后人哀之而不鑒之”的治理循環(huán)。

為什么基層官僚主義病根難除、形式主義反復(fù)泛濫

官僚主義，其來有自，時有泛濫，中外難免。不論是封建莊園中的官僚主義、帝制專制中的官僚主義、還是現(xiàn)代科層制中的官僚主義，當(dāng)代中國治理中的官僚主義，雖然其表現(xiàn)形態(tài)各式各樣，但其基本的行為特征還是長官意志、脫離實際、脫離群眾、命令主義等。

從制度性的體制邏輯和組織邏輯來看：第一，基層官僚主義與權(quán)力高度集中的體制緊密相關(guān)，可以說是權(quán)力高度集中體制的伴生物。權(quán)力高度集中，是我國體制的制度性優(yōu)勢，可以集中力量辦大事，也是舉國體制的制度基礎(chǔ)。但在基層，不受制約和平衡的權(quán)力集中，加之權(quán)力運行的制度化法治化薄弱，權(quán)力高度集中在某一位“官僚”手中，往往會導(dǎo)致高高在上的權(quán)力任性和命令主義。這也是目前基層官僚主義難以根治的總根源。第二，基層官僚主義與壓力型體制緊密相關(guān)，可以說是壓力型體制的副產(chǎn)品。壓力型體制，是改革開放以來，各項黨政任務(wù)貫徹執(zhí)行的基本體制機制，通過把項目任務(wù)層層分解、層層落實和層層檢查來保證任務(wù)貫徹執(zhí)行。第三，基層官僚主義是其部門職權(quán)和職能下傳的表現(xiàn)和方式，各個上級職能部門，如縣級的組織部、宣傳部、農(nóng)林局、環(huán)保局、衛(wèi)健委等職能部門，把本該由其領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)的各種工程任務(wù)，通過壓力型體制的“條塊管理”，分解下傳到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時把其領(lǐng)導(dǎo)的長官意志和部門指標(biāo)進(jìn)行下傳。第四，基層官僚主義與其權(quán)力運行的監(jiān)督薄弱有關(guān)。由于基層官僚主義都是“有權(quán)者”的權(quán)力任性，下級組織和干部不敢監(jiān)督也無法監(jiān)督，更上級的組織有權(quán)監(jiān)督，但由于“鞭長莫及”而監(jiān)督不到位。第五，基層官僚主義是一種“組織行為”，官僚主義雖然體現(xiàn)在個別領(lǐng)導(dǎo)的意志和行為中，卻隱藏在其領(lǐng)導(dǎo)工作的組織行為中，是“領(lǐng)導(dǎo)”為了工作任務(wù)的完成而加以體現(xiàn)的，甚至往往把領(lǐng)導(dǎo)的官僚主義體現(xiàn)在各種紅頭文件和項目責(zé)任書中。

從制度關(guān)聯(lián)上看，官僚主義與形式主義緊密相關(guān)，上有官僚主義嚴(yán)重，下有形式主義泛濫，形式主義是應(yīng)對官僚主義的無奈手段。第一，基層形式主義是壓力型體制下的“基層反應(yīng)”，從中央、省級、市級、縣級到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，上級的每一級政府及其職能部門，都有權(quán)力和項目可以下傳給基層組織，同時都有權(quán)力到基層隨時檢查監(jiān)督。基層政府權(quán)小、人少、事多，項目任務(wù)不堪重負(fù)，檢查監(jiān)督應(yīng)接不暇，要在時間緊、任務(wù)重的情況下，從形式上“完成”上面交辦的各項任務(wù)，重壓之下的基層政府不得不以形式主義“匆忙應(yīng)對”。第二，基層形式主義（工作）成為基層組織的“工作常態(tài)”，基層干部深陷形式主義工作泥潭而不能自拔，更不能積極主動地開展工作和走訪群眾。第三，基層形式主義工作往往是“組織行為”，個人無力抗拒而必須服從。

為什么“層層傳遞壓力和責(zé)任”成為基層工作機制

基層組織成為官僚主義和形式主義等各種“行為變異”的重災(zāi)區(qū)，與基層組織（縣鄉(xiāng)組織）開展工作的日常機制和權(quán)力運行機制相關(guān)。從體制層級來分，可以分為兩個層級，一個是上級各種組織與基層組織（縣級組織）的權(quán)力關(guān)系，從中央、省級、市級組織，各項政策和任務(wù)的落實和下傳，一般都是布置到縣級組織，縣級黨政組織作為治理一方的基層政權(quán)，承擔(dān)著本縣域社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展等各種責(zé)任。當(dāng)然，中央的各部委、省、市級的各職能部門，也有權(quán)力直接深入基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，檢查監(jiān)督本部門所負(fù)責(zé)工作的進(jìn)度和質(zhì)量，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迎接上級各個職能部門檢查之多的一個原因。

另一個是基層政權(quán)內(nèi)部的工作機制，也就是縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村社的工作機制。縣級政府及其各個黨政職能部門，把接到的上級政府的各項任務(wù)和本級政府的規(guī)劃安排，再通過召開會議—分解任務(wù)—簽訂責(zé)任書這一程序，下傳到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終成為各項項目任務(wù)的最后實施者和落實者。各種項目任務(wù)的責(zé)任書簽訂，其背后隱藏的是權(quán)力運轉(zhuǎn)的實現(xiàn)機制：一是通過層層加碼的項目責(zé)任書，把縣級職能部門的項目壓力下傳給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，減少本部門的任務(wù)壓力，同時，也能保證其所負(fù)責(zé)的任務(wù)按期完成。二是通過層層加碼的項目責(zé)任書，把本部門所負(fù)責(zé)的項目，順著任務(wù)下傳的同時，“搭便車”式地下傳給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。一旦項目完成中出現(xiàn)任何問題和責(zé)任事故，可以第一時間下查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織責(zé)任。

為什么對基層的督查考核如此之多

面向基層組織的督查考核之多之頻繁，已經(jīng)成為基層干部和群眾的最大煩惱，并且已經(jīng)從黨政機關(guān)擴展到國企單位、事業(yè)單位和各級學(xué)校。那么，為什么各級組織熱衷于對下級組織的督查考核呢？這是由壓力型體制的“工作機制”所決定的：上級組織召開會議—分解任務(wù)量化指標(biāo)—簽訂項目任務(wù)責(zé)任書—督查考核評比。無論哪一級組織，都面臨著督查考核下級組織，同時又被上級組織督查考核。所以，各級組織都“顯得很忙亂”，都在應(yīng)付上級的督查考核，只不過“匆忙應(yīng)對”式的形式主義和“行為變異”，在基層組織表現(xiàn)得更加集中和明顯。

對于上級組織而言，對下級組織布置完任務(wù)和簽訂好責(zé)任書之后，其部門自身的主要工作便只剩下“督查考核”。這對督查考核者有以下組織利益：其一，部門權(quán)力最大化，每一個組織部門都有其自身的職責(zé)和權(quán)力，在層層傳導(dǎo)壓力的體制下，各級組織普遍信奉“有為才有位”的權(quán)力邏輯，不斷擴張本部門的“管理權(quán)限”，制定不斷細(xì)化的“管理規(guī)則”，而這些規(guī)則規(guī)定的實施都需要不斷地督查考核。其二，部門利益最大化，督查考核者也面臨著自己上級組織的督查考核，而考核的內(nèi)容也是“召開了多少會議，出臺了多少文件、開展了多少督查（對下級）、有多少數(shù)據(jù)臺賬”等，而這些考核成績是與本部門的獎金和福利，甚至與部門領(lǐng)導(dǎo)的升遷相掛鉤的。這也促成了各個職能部門競相開展“管理競賽”：規(guī)則越來越多、管理越來越細(xì)化。其三，把本部門的任務(wù)和責(zé)任下傳到下級組織，通過“屬地化管理”原則，把自身的部門職責(zé)，通過簽訂責(zé)任書，分解下傳到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一方面可以表明本部門的政治態(tài)度和執(zhí)行有力，增加自己的考核成績；另一方面，一旦發(fā)生任務(wù)問題和事故，都可以追查基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任。

下級組織，作為被督查考核者：第一，沒有任何抗拒任務(wù)和督查的權(quán)利，因為無論哪一級的上級政府和其職能部門，都掌握著對基層組織的資源分配權(quán)和督查考核權(quán)，都直接關(guān)系到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績和利益，甚至直接與個人的工資福利和晉升前途相關(guān)。第二，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)是眾多督查考核的“匯集點”。一個基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年接待幾百個督查考核組、填報幾百項數(shù)據(jù)臺賬，出現(xiàn)眾多的形式主義“行為變異”，也似乎是“情理之中”的事了。第三，由于任何督查考核，都直接關(guān)系到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織政績和干部利益，因此，“表面上完成”“數(shù)據(jù)上完成”“材料上完成”“注水式完成”“造假式完成”等“對策”必然出現(xiàn)。同時，也造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把任務(wù)和責(zé)任進(jìn)一步“下卸”到村社自治組織的趨勢，形成日益嚴(yán)重的自治組織“行政化傾向”。

為什么基層干部最容易出現(xiàn)“行為變異”現(xiàn)象

外界壓力越大，物體越容易變形，人亦如此。基層干部作為任務(wù)落實的最前沿，矛盾問題的第一線，處于“上下夾擊”的尷尬夾層。近年來，基層干部面臨的主要壓力包括任務(wù)繁多、迎檢頻繁、權(quán)力有限、資源不足、無奈“背鍋”、角色紊亂、前景無望、有怨無聲、疲于應(yīng)付等。但基層干部作為一個最大的“干部群體”，其內(nèi)部各層所受的壓力也各有不同，這與其各自的“仕途預(yù)期”和“行為激勵”有關(guān)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副書記、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，由于現(xiàn)任的主要領(lǐng)導(dǎo)，大部分都是由縣直機關(guān)或本縣外鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)任過來，如果年輕有為，有很大的晉升空間，則會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作拼命努力。同時，這些年輕領(lǐng)導(dǎo)干部，也會對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他干部施加很大的任務(wù)壓力，以期本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作在考核評級中取得最好的成績（很多基層考核實行“末位淘汰”的懲罰機制）。雖然主要領(lǐng)導(dǎo)也是負(fù)重前行，但為了把本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項工作和任務(wù)都做到“完美完成”，則往往造成很多“面子工程”“政績工程”，甚至出現(xiàn)各種形式主義的“應(yīng)付造假”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般干部，特別是年齡偏大、晉升無望的干部，則往往是“忙于應(yīng)付”“被動工作”，甚至“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”，這也是基層干部中普遍存在“庸政懶政”的原因，其“激勵機制”不足是被動應(yīng)付工作的制度原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的新晉干部和大學(xué)生選調(diào)生，如果是本地的年輕干部，并發(fā)現(xiàn)自己還有很大的晉升前景，則會積極工作。如果是外地來的大學(xué)生，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)無親無故，也沒有多少晉升前景，則更多地把現(xiàn)任工作當(dāng)作臨時性“跳板”，在短期內(nèi)通過“考研”或“辭職”離開基層。這是目前基層年輕干部隊伍不穩(wěn)定的根源。村社（行政村和社區(qū)）干部，作為自治組織的成員，本應(yīng)該代表本自治組織的利益和意見。但由于目前不斷下延的“行政化”趨勢，對村社干部的管理和考評，基本上實行與對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一樣的標(biāo)準(zhǔn)，并直接與村社干部的工資福利掛鉤。村社干部也都忙于各種填表、收集資料和報送材料等工作。

基層治理中的“行為變異”，以基層官僚主義和形式主義最為典型，并不斷地翻新花樣、屢治屢現(xiàn)，導(dǎo)致了大量的體制空轉(zhuǎn)和資源空耗，不但引發(fā)極高的治理成本，也嚴(yán)重危害黨的執(zhí)政根基。只有通過頂層設(shè)計的根本性制度改革，減少行政管理的權(quán)力層級，加強公共權(quán)力的民主化運行，賦予基層政府更多權(quán)能，加大對基層組織的民主監(jiān)督和民主評議，鞏固基層組織的自治化力量，開放社會輿論和社會組織的監(jiān)督渠道，才能使基層治理盡快走上法治化和民主化的軌道，這才是基層治理現(xiàn)代化的根本制度之路。

（作者為中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院長、教授，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員、博導(dǎo)）

【注：本文系中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程重大科研規(guī)劃項目“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究”（項目編號：2019ZDGH014）的階段性成果】

責(zé)編/李一丹 美編/李祥峰

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