【摘要】進入新發展階段，堅持新發展理念，構建新發展格局，對基層治理體系與治理效能都提出了更高要求。面對新時代新形勢新要求，基層治理還存在作風不適應、方式不科學、效能不夠高等問題。這些問題的產生，包括觀念偏差、制度僵化、本領恐慌、機制不力等多方面原因。當前需要準確識變、科學應變、主動求變，推動基層治理現代化，進而以高效能治理支撐高質量發展。

【關鍵詞】基層治理 治理效能 治理現代化 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

基層治理是國家治理的基石，是我們黨長期執政的最堅實力量支撐。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，開辟了中國發展的新境界。進入新發展階段，堅持新發展理念，構建新發展格局，對基層治理體系與治理效能都提出了更高要求。當前，我國基層治理體系持續創新，基層抓改革、促發展、保穩定水平不斷提高，有力地支撐了黨和國家各項事業的順利推進。但是面對新時代新形勢新要求，基層治理還存在作風不適應、方式不科學、效能不夠高等問題。這些問題的產生，包括觀念偏差、制度僵化、本領恐慌、機制不力等多方面的原因。這些問題如果不能得到盡快解決，就會導致“小毛病”發展成“大問題”，必然會危害黨的執政根基，干擾國家治理現代化進程，影響社會主義現代化建設目標的實現。

基層治理在作風、方式和效能等方面存在的問題

經濟社會發展環境的高度復雜性和不確定性明顯增加了基層治理的難度，也對基層治理提出了新的挑戰。把基層治理放在中華民族偉大復興的戰略全局以及世界百年未有之大變局中去考量，可以發現當前基層治理在工作作風、治理方式和治理效能等方面還存在一些突出問題。

第一，干部作風還不能適應新時代，“官僚主義”“形式主義”“痕跡主義”等問題導致基層治理出現偏差。基層干部和基層單位本應是最應該、最能夠貼近基層群眾的，但是一些基層干部和基層單位卻搞起了“新型官僚主義”，從以往的“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”，變成了現在的“門好進、話好聽、臉好看，就是事不辦”。甚至有少數基層領導在“忠誠”“規矩”偽裝下，損中央權威，飽一己之私，成為了政治上的“兩面人”。一些地方“新型形式主義”越來越泛濫，“假作為”情況屢禁不止，形式主義的新變種“痕跡主義”大行其道，造就了“材料政績”，成就了“文件干部”。這些作風問題貽誤我們的事業向前發展，危害不容小覷。

第二，治理方式還不能順應新形勢，“狠話治理”“鞭打快牛”“胡亂指揮”等問題導致基層治理水平不高。基層治理中的很多難題都是牽一發而動全身的系統工程，需要基層領導秉持理性去思考緣由，保有耐心去協調各方利益，抽絲剝繭地去解決問題。但是一些基層領導逞一時口舌之快，落入了“狠話治理”泥潭，喊出“不換思想就換人”“不管你用什么辦法，我只要結果”等“硬邦邦”的狠話，讓下屬“很受傷”。當前，基層治理中，“鞭打快牛”成了一個普遍現象。快牛“多勞”“過勞”卻沒有多得，“快牛”不堪重負的同時，難免心生不滿，但是只能“有怨無聲”，導致工作積極性受到極大挫傷。另外，一些“夾生干部”胡亂指揮問題，在基層治理中也屢見不鮮。一些領導身子到了基層，心卻不在基層，不扎實搞調查研究，不用心研究工作，不“靠前指揮，一線指導”，而是大搞“運動式治理”“命令式治理”，由于業務鉆研不深，導致“領導瞎指揮，基層打亂仗”現象，極大地影響了基層治理水平。

第三，治理效能還不能滿足新要求，“最先一公里”“中梗阻”“最后一公里”等問題導致基層治理效率低下。當前我國已進入高質量新發展階段，高質量發展需要高效能治理的有力助推。現實中，基層治理效能與高質量發展要求還有一定差距。一些地方缺少破舊立新的勇氣，缺乏久久為功的毅力，沒有善作善成的巧力，不敢在制約民生的“難點”“痛點”“堵點”發力，在改革的“最先一公里”上就邁不開步。一些地方上級喊破嗓子、群眾跑壞腿腳，執行層工作人員搞“上有政策，下有對策”，采取選擇性貫徹、象征性落實、歪曲性執行，隔斷了改革方案從上到下的傳達渠道，形成了“中梗阻”。“政貴有恒，治須有常”，實現高質量的基層治理，關鍵在“最先一公里”，而重心則在“最后一公里”。一些地方在工作中取得了一定的成績后，就有松口氣、歇歇腳的想法，導致基層治理中虎頭蛇尾、有始無終；一些地方“換一屆領導就兜底翻”，留下永遠跑不完的“最后一公里”。這些做法導致基層治理成本高、治理效率低、群眾獲得感低，與高效能治理相去甚遠。

當前制約基層治理效能的多方面原因

基層治理效能高低直接影響人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，因此必須盡快破解基層治理的各種困境，進而提升基層治理效能。基層治理之所以出現偏差，其原因是多方面的。既有社會環境的原因，也有干部自身的原因；既有官場文化的原因，也有制度滯后的原因；既有管理體制的原因，也有運行機制的原因。

第一，“政績觀”偏差與“權力觀”跑偏，致使基層治理中出現干部“亂作為”情況。“政績觀”對于干部如何從政、如何施政具有十分重要的導向作用。基層治理中干部“政績觀”出現偏差主要體現為三個方面：只要急功近利的“顯績”而不要澤被后人的“潛績”；止于不出事的“政績”，不追求干成事的“政績”；追求勞民傷財的“假績”，不要造福群眾的“真績”。“權力觀”關系到干部行使權力的方式、為誰掌權、為誰服務等問題。基層治理中干部“權力觀”跑偏主要體現為兩個方面：一些領導干部將制度和人民賦予的權力當作自己應得的，信奉“有權不用過期作廢”，在基層治理中任性妄為；一些領導干部“有權不用”，成了敲鐘和尚，得過且過，“為官不為”。“政績觀”與“權力觀”一旦出現問題，必將造成基層治理偏離正常的軌道，在實際工作中“亂作為”。

第二，“信息不對稱”與“權責不對等”，致使基層治理中出現“無法作為”的困境。基層上下級“信息不對稱”主要有兩種情況：“下情不能上達”導致基層領導干部不能掌握真實情況；“上情不能下達”導致基層一線人員不能了解政策意圖。基層上下級“信息不對稱”，導致上下級不在一個“頻道”上對話，造成基層治理中的權力運行紊亂，致使基層治理中出現問題概率增大，必然給基層治理造成困局。基層治理中出現諸多問題的另一個根源是基層廣泛存在的“權責不對等”情況。“權責不對等”主要表現為“責大權小”問題，俗稱“小馬拉大車”。“權責不對等”導致基層陷入權責困境，致使基層干部想作為但實際上卻“無法作為”。

第三，“本領恐慌”與“能崗錯配”，致使基層治理中出現軟性“不作為”現象。當前，基層一些干部責任感缺失、使命感弱化，對分管業務不熟悉，對最新政策一知半解，變成了“夾生干部”；一些干部面對國內外多變的局勢、復雜的社會環境，知識水平跟不上；一些干部從學校直接到機關，缺少歷練，實際經驗跟不上。當今世界正處在一個以變革、創新、發展、多元化為顯著特征的時代，基層治理對干部的能力要求是全方位的，“本領恐慌”必然制約基層治理質量提升。基層治理中，選準一名干部，用好一個人才，才能治理好一個部門或者一個區域。但是，目前基層中存在著廣泛的“能崗錯配”現象，直接影響了基層治理效能。干部的“本領恐慌”與“能崗錯配”，都會導致基層治理出現軟性“不作為”現象。

第四，“激勵不足”與“約束不力”，致使基層治理中出現“慢作為”問題。當前，基層干部“激勵不足”與“約束不力”兩種情況都普遍存在。基層干部“激勵不足”主要體現為職務晉升激勵困難、物質激勵手段缺乏、考核評比激勵機制不健全等問題。基層干部“約束不力”主要體現為“上級監督不到、同級監督不力、群眾監督不了”，干部監督盲區較多，監督有時流于形式等問題。“激勵不足”與“約束不力”容易導致一些干部心態出問題，“職業倦怠”“精神抑郁”“價值沖突”等心理問題頻發。干部干事的積極性、主動性低，干部“不敢為、不想為、不愿為”，必然導致基層治理中出現“慢作為”問題。

準確識變、科學應變、主動求變，推動基層治理現代化

黨的十八大以來，習近平總書記以卓越的政治智慧和科學的辯證思維，對基層治理提出了一系列新理念、新戰略與新要求，為新形勢下的基層治理現代化指明了正確方向、提供了根本遵循。當前基層治理需要“準確識變、科學應變、主動求變”，從而掌握主動權、打好主動仗，進而以高效能治理支撐高質量發展。

第一，堅持強化“理想信念”與“斗爭精神”，推動各級干部樹立正確的“政績觀”與“權力觀”，為基層治理現代化提供“價值引領”。干部的理想信念堅定，基層治理就會積極健康地開展；反之，干部理想信念模糊、動搖、喪失，基層治理就會出現各種問題。良好的精神品格是干部政治素質中重要的組成部分，斗爭精神是一名好干部的黨性體現。保持了“斗爭精神”，干部就能樹立正確的權力觀，就能弄清楚權力是什么、權力從哪里來、權力要怎么用等問題，進而在治理中公正用權、依法用權、為民用權、廉潔用權。“理想信念”與“斗爭精神”相輔相成，為“政績觀”與“權力觀”提供了“精神航標”，為基層治理現代化提供了“價值引領”。

第二，持續推動“職能整合”與“流程優化”，實現基層組織運行的法治化與科學化，為基層治理現代化提供“組織支撐”。在基層治理中，需要以“放管服”為抓手，持續優化和整合政府職能，不斷深化機構改革，進而提升治理效能；需要不斷完善地方政府權責清單，各種事情能夠依法辦理，減少規則沖突，避免部門“打架”；需要推動基層治理的“流程再造”，實現治理制度與治理技術的協同演進，不斷推進基層治理創新。通過“職能整合”與“流程優化”，實現基層治理由“碎片化”向“系統化”轉變，由“經驗化”向“科學化”轉變，推動基層運行“制度之治”與“技術之治”有機融合，為基層治理現代化提供“組織支撐”。

第三，始終對標“八項本領”與“七種能力”，提升領導干部的治理能力與水平，為基層治理現代化提供“能力保障”。在黨的十九大報告中，習近平總書記明確指出干部需要增強學習本領、政治領導本領、改革創新本領、科學發展本領、依法執政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領、駕馭風險本領等“八項本領”。習近平總書記在2020年秋季學期中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班的開班儀式上指出：“干部特別是年輕干部要提高政治能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力，勇于直面問題，想干事、能干事、干成事，不斷解決問題、破解難題。”“八項本領”與“七種能力”，既是選拔干部的標準，也是培養干部的指南；既是使用干部的“測評單”，也是管理干部的“說明書”。

第四，不斷完善“激勵機制”與“約束機制”，推動各級干部想干事、能干事、干成事，為基層治理現代化提供“動力源泉”。當前要圍繞正向激勵、反向約束、容錯糾錯三個重點，全力推動干部擔當作為、干事創業。在正向激勵方面，要形成“能者上、庸者下、劣者汰”的用人導向和從政環境，實現“賢者在位，能者在職”；提供多樣化職業發展路徑，為優秀的基層干部提供更多的職業發展空間和晉升機會；提高基層干部的物質待遇，改善工作生活條件，提升其工作滿意度。在反向約束方面，“要把從嚴管理干部貫徹落實到干部隊伍建設全過程，管理要全面、標準要嚴格、環節要銜接、措施要配套、責任要分明。”在容錯糾錯方面，要著力解決不能為、不想為、不敢為的問題，“為擔當者擔當、為負責者負責、為干事者撐腰”，推動干部以“實干指數”換來廣大群眾的“滿意指數”，不斷開創各項事業發展新局面。

（作者為四川大學公共管理學院行政管理系主任、教授、博導）

【注：本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）與四川大學哲學社科青年杰出人才培育項目“國家治理現代化場域中的社會治理重大問題研究”（項目編號：SKSYL2019-04）階段性成果】

責編/李一丹 美編/李祥峰

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