【摘要】基層是貫徹和執行黨和國家政策的最前沿，事情多、任務重、責任大。然而一旦出現問題，它們卻往往成為被問責的對象，時常替上級背黑鍋。解決基層問責中的“背鍋”現象，需以完善頂層設計和推進結構性改革為切入點，科學劃分縱向層級之間的治理責任，實現權責之間的對稱和平衡，健全基層政府的治理能力，切實轉變政府職能，從源頭上降低、解決責任事件和問責不當的可能。

【關鍵詞】基層治理 問責 結構性改革 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

中國基層治理千頭萬緒，黨建、扶貧、維穩、安全生產、食藥安全、城管、環保、疫情防控等都需要基層尤其是鄉鎮（街道）一一抓落實。上級政府經常向基層政府下達和布置各種任務，貫徹目標管理，并習慣于通過抓典型案件甚至動輒“一票否決”進行問責，使基層如履薄冰，不敢懈怠。基層是貫徹和執行黨和國家政策的最前沿，事情多、任務重、責任大，基層干部被上級和群眾夾在中間，既要讓上級滿意，又要讓群眾滿意，談何容易。一旦出了問題，他們往往成為上級政府問責的對象，成為責任事故的“替罪羊”，替上級背黑鍋，常被稱為“背鍋俠”。

基層問責“背鍋”的表現

問責對下不對上，讓基層替上級“背鍋”。基層處于治理層級的末梢，其主要工作就是執行上級布置的各項任務，甚至是照章辦事，上下級之間實際上是一種委托代理關系。根據委托代理理論，代理人的行為所產生的后果由委托人承擔，或者最起碼上下級之間有連帶責任關系。但是，一些問責并非根據這一邏輯，只對基層具體執行事務的人員進行問責，而上級則以各種理由推脫責任。例如，在市場監管領域，基層監管機構按照上級規定的要求檢測食品，卻因非檢測項目發生了食品安全事件，結果被上級問責，而制定檢測項目和標準的上級部門則不被問責。

問責上級擔責少，基層擔責多。有的時候，在執行上級指示和要求過程中，雖然基層也存在一些過錯，但主要是因為上級的指示和要求不切實際，從而造成問責事件的發生；或者因執法力量、手段或其他客觀條件制約而非懶政、不作為或濫用權力等造成不良后果，在問責的時候卻由基層承擔主要責任，而對上級的問責則輕輕帶過，如基層人員記過處分，而對上級直接主管只是批評教育或誡勉談話。

問責主官少，問責其他干部多。各級黨政機構的領導班子制度中，主要負責人往往是最終決策者和責任人，因此也需要承擔其職責范圍內的行政后果。《中國共產黨問責條例》明確規定，“黨組織領導班子在職責范圍內負有全面領導責任，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員在職責范圍內承擔主要領導責任”，“對黨組織問責的，應當同時對該黨組織中負有責任的領導班子成員進行問責”，黨的領導干部要“注重從自身找問題、查原因，敢于擔當、敢于負責，不得向下級黨組織和干部推卸責任”。但時下的一些問責案件中，由于各種原因而不敢對主要負責人問責，而只對其他干部進行問責，實際上也是一種“甩鍋”的表現。

濫用問責，基層“背鍋”背不完。《中國共產黨問責條例》等對問責范圍有明確的規定。但有些地方把追究直接責任的案件當作問責案件，啟動問責程序，大造輿論，以彰顯自己的政治姿態。或者把一般工作中的問題，如在辦公室喝牛奶或上網等納入問責范圍，導致問責內容泛化，以此掩飾其他方面的過錯，轉移焦點和逃避本該問責的案件責任。

基層問責“背鍋”的危害

助長了懶政。上級只管揮舞問責的大棒，而不去反思和檢討自己的責任和決策、指揮中存在的問題，不去深入調查、不了解群眾疾苦，不去想辦法解決基層的實際困難，只要是任務完成不了，就向基層問責，長此以往，就會使黨和政府脫離群眾，政策措施與經濟社會生活脫節，進而動搖執政基礎。

助長了形式主義。程序化的權力運行過程看上去很完整，既明確了下級和基層的工作事項，又經過了開會和發文層層傳達和部署，工作沒做好或出了問題還對基層進行了問責，沒有明顯瑕疵，實則會助長不求有功但求無過的形式主義和只對程序負責而不對結果負責的風氣。

助長了亂作為。基層“背鍋”導致了縱向層級之間權責不對稱，即決策者和領導者不承擔責任，而照章執行者則需要為結果承擔責任，會使權力擁有者有恃無恐，不按法律和政策規定辦事而亂作為，損害了國家的法治建設。

挫傷基層的積極性和創造性。動輒面臨被問責的風險和替上級領導“背鍋”，會使基層干部和工作人員如履薄冰，對工作提心吊膽和心灰意冷，甚至還會產生怨氣，不敢根據本地的實際創造性地開展工作和主動解決基層的實際問題，基層治理的“最后一公里”難以打通。

基層問責“背鍋”現象原因溯源

縱向事權劃分不清，責任層層下壓。在中國上下級政府之間是領導與被領導的關系，上級政府有權領導和指揮下級政府的工作，但層級分工存在一定的不確定性，法律并沒有嚴格規定各級政府之間的具體事權分工，實際上造成了很多事項不同層級的政府及其工作部門都可以共同管轄的局面。為了完成法律賦予的管理轄區內經濟社會事務的責任，高層級政府便可以向基層政府攤派各種各樣的任務。由于上級政府的工作人員在日常的行政工作中，并不直接與群眾接觸和打交道，一旦哪個環節出了問題，便很自然將責任推給基層政府，以自己下達了文件、召開了會議、做過動員等來開脫責任。從層級節制的科層邏輯來看，這種責任下壓向基層“甩鍋”的現象并沒有什么明顯的漏洞。

權責不對稱，基層政府能力不足，責任事件在所難免。基層有時會面臨有責無權的境地，無力解決一些治理問題。在中國的治理體制下，制定政策、部署工作的權力大多掌握在高層級的政府手里，基層處于政策的末梢，專事執行事務。一方面，中國是一個超大型的國家，國家治理面臨著極其復雜的局面，各地的治理情境千差萬別，上級制定的政策和措施難免存在符合一些地方的實際卻不太符合其他一些地方實際的情況，這就為基層的執行造成了一定的困擾。如果僵硬執行政策，就可能引起群眾的不滿甚至抵觸或發生責任事件。另一方面，基層政府的治理能力捉襟見肘，政策執行力不從心。例如，在鄉鎮（街道）一級，會受到機構、編制、財力、執法技術手段和設備等的制約，而難以不折不扣地執行法律和政策，甚至存在管理的死角或執法的空白。同時，中國在糾紛解決上還存在重行政輕司法的傾向，也加重了基層政府的責任負荷。例如，在一些糾紛處理機制中，由行政部門負責的信訪、調解與司法部門之間的責任關系劃分不清，過于強調行政手段化解糾紛的作用。

“全能型”政府治理模式，使基層疲于奔命。科學完善的國家治理體系應該是一個多元主體（政府、市場和社會）分工合理、互動健康和密切合作的局面，各個主體各司其職、各守本分、互補互助、相互制約，使社會生活有序運轉。比如，市場有序運轉既要靠政府的監管，還要依賴行業自律，發揮行業協會在規范市場、引導市場和懲戒市場敗德行為等方面的作用。但現實情況卻是，由于存在行業協會價值取向的偏差、協會內部治理結構不合理、政府對行業協會的監管缺位等問題，使行業協會沒有發揮應有的作用。此外，在城市和鄉村基層治理中，由于基層群眾自治組織如居委會、村委會的行政化色彩濃，而其他的自治性組織又存在發育不良、專業性不足和“非營利失靈”等問題，從而無法很好滿足新時代人們的多元化的公共服務需要。在這種情況下，只能由政府代行它們的職能，基層政府大包大攬各種經濟社會事務，疲于奔命，成為救火隊員，苦不堪言。

上下級政府之間權力運行機制不規范，使基層政府無所適從。規范的上下級政府之間關系主要應以法律法規和規章進行調整，使權力運行穩定有序，也便于基層政府合理行使行政權力，根據本地實際管理經濟社會事務。但是，一些上級政府習慣于長官意志行事，喜歡用行政命令要求基層政府應該如何做、不應該如何做，出現政令多變甚至亂作為，使基層無所適從。行政命令式管理的濫用，增加了治理的不確定性，使權力運行失序，損害了政府的公信力，也易使基層治理與法規政策的規定不一致而增加問責的風險。一旦問責，上級機關還可以將責任推給基層，責怪他們沒有按法規政策辦事，使基層“啞巴吃黃蓮”，有口難辯。

以結構性改革推進治理基層問責“背鍋”現象

實現權責之間的對稱和平衡，提高基層政府的治理能力。在科學劃分和明晰不同層級政府之間的治理責任的基礎上，調整不同層級政府間的行政權力，并完善相關配套措施，解決基層政府有責無權和無力解決社會問題的困境。一是可以賦予基層政府一定治理自主權，高層級的法律和政策不宜對公共事務治理作出事無巨細的規定，而更應該作出一些原則性的規定，給基層根據實際情況自主決定具體治理措施的空間。二是要注意保障基層政府財力事力相當，根據權責對稱的原則合理劃分不同層級政府之間的財政分配關系，保障基層政府的財政能力。三是在機構設置方面，注意解決上下級之間“職能同構”問題，不強求下級的機構設置與上級的機構設置完全一致。同時，繼續推進執法力量下沉改革和機構設置的扁平化。四是進一步穩步推進部門之間的整合和機構的統籌設置，努力消除對同一經濟社會事務由不同政府部門分塊管理的“碎片化”而導致的責任交叉、扯皮推諉或管理死角的現象。五是注重扭轉輕司法重行政的治理失衡局面，實現行政與司法之間的緊密有效銜接，完善經濟社會糾紛解決機制。

大力推進“有限政府”和“有為政府”，實現共建共治共享的社會治理格局。政府不是萬能的，要尊重國家治理的規律，實質性推動政府職能轉變，做到“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”。國家治理面臨數量龐大、結構復雜的各類經濟社會主體，也面臨極其繁復的事務，單靠政府的力量進行治理將面臨巨大的信息對稱性困境。為此，應學會如何利用和發揮其他社會力量的作用，以彌補政府治理資源和治理能力的不足。從目前來看，重點是要在市場監管領域更多更好地發揮行業協會的作用，在社會治理領域則要更多更好地發揮社會自治組織的作用，從而扭轉政府包攬太多事務而不堪重負的局面，減少管得多而管不好現象。注重發揮各種社會力量在國家治理和基層治理中的作用，與政府形成合作共治的局面。同時，政府可以利用非營利組織的專業化和貼近民眾的優勢，通過購買服務等形式向社會提供多樣化的公共服務，從而滿足新時代日益復雜的人民對美好生活的需求。

規范行政權力的運行過程，減少縱向行政命令的不當干預。在明確了不同層級政府的事權劃分后，應該充分尊重下級政府的管理權限，減少上級政府用行政命令粗暴干預基層政府的做法。一是加快推進政府權責清單制度建設，規定不同行政行為的行使主體、法律依據、行政過程、責任承擔機制、糾錯機制等，并予以公布，接受社會的監督。這既可以有效遏制行政權力的過度擴張，也可以約束不當的行政命令干預行為，減少亂作為和問責事件的發生。二是可出臺相關制度安排，規范必要的行政命令干預行為。三是保留基層政府相關權利和義務，對于違反相關法律、法規、規章等的不當干預行為，基層政府可予以保留、報告和申訴。基層政府明知上級發布了不當指令或命令，還予以執行的，須承擔相應責任。

嚴肅問責過程。問責是一件非常嚴肅的事情，是提高國家治理效能的有力抓手，具有很強的政策性，因此，不能把它當兒戲，應嚴格按照有關政策和法規辦事，該問責的就問責，該問誰的責就問誰的責。要提高政治站位，從講政治的高度看待問責。為此，相關部門要建立起對問責事件的動態監察機制，接受相關人員的申訴和投訴，及時糾正違規問責和讓基層“背鍋”的行為，從而增強上級機關及其領導干部干事創業的責任擔當，同時，讓基層放下包袱，大膽履職和創新。這樣，有利于調動縱向各層級的積極性，提高國家治理效能。

（作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導）

責編/于洪清 美編/王夢雅

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。