【摘要】在一些地區的實際工作中出現基層干部“有怨無聲”的問題，可能性原因主要有兩個：一是某些干部有“問題”，二是制度和機制不健全。這勢必打擊下級干部發現問題、匯報情況的積極性，更有可能將小事件演變成地區性甚至全國性重大事件或事故，從而大大增加治理成本，產生不良社會影響。治理基層“有怨無聲”問題，需進一步優化管理與服務機制，完善問題識別、報告、處置與反饋制度。

【關鍵詞】有怨無聲 基層干部 制度 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

“上面千條線，下面一根針。”工作在鄉村、社區一線的鄉鎮、街道基層干部，處理千頭萬緒的事務，化解錯綜復雜的矛盾，每天都要應對始料未及的新情況新變化，因而常常能發現問題，有條件對政策落地的效果、上級任務的可行性提出意見和建議。但是，基層干部反映問題如“迎風吐口水”，有自找麻煩的“危險性”，結果導致“有怨無聲”，可能“小事拖大、大事拖炸”，因此，必須對這一問題足夠重視。

“抱怨”難以回避：基層干部工作責任“重大”，心理壓力“山大”

服務和管理社區、鄉村的基層干部或工作人員，是國家行政管理和公共服務系統的第一級“感官”和“神經末梢”，其“視覺”“聽覺”和“觸覺”十分靈敏，自然會收集到大量的反饋信息。中央和地方機關出臺的凡是涉及人民群眾生產生活的法律法規和政策規定，只有通過基層干部和工作人員的具體作業才能得到貫徹和落實。

在工作中，基層干部和工作人員能夠真切地感受到人民群眾對政策的滿意度，能夠直接聽取居民和村民為追求美好生活目標而提出的要求和建議。肯定和贊揚的聲音可以微笑面對，但對于不滿意、不配合或拒不執行，以及各種合理或不合理的訴求、鄰里之間或個人之間發生的矛盾與沖突等不和諧的聲音，他們卻無法淡定。日常工作事無巨細、復雜多變，有時困難重重，而每遇到重大事件，各種指令和要求下達，則需要加班加點連軸轉。稍有懈怠或疏漏，一戶居民、一個人員沒有顧及到，就可能出現網格管理差錯，進而產生更大范圍的不良影響。工作責任“重大”，心理壓力“山大”。工作太忙，孩子老人要照料，工資待遇較低、補貼也不多，于是內心的“抱怨”就難以回避。廣大基層干部和工作人員的覺悟高，有崗位認知和職業精神，對個人和家庭的“怨聲”往往就壓咽到自己肚子里，自己消化了。但是，涉及工作中發現的問題，常有強烈的愿望反映上去，希望得到解決。

基層干部和工作人員反映工作中發現問題的“怨聲”，可以發到哪里？是城市社區、街道負責人，或鄉鎮領導及鄉鎮社區管理人，還是區（縣）主管局、紀檢監察機構。如果反映到媒體呢？發到微信、微博、視頻等自媒體可以嗎？從反映渠道來說，大概有這么多條。但是，作為國家基層組織聘用的人員，特別是作為黨員干部公務員，應該遵守政治原則，通過正式的渠道反映。越級上報有風險，自媒體發布屬于違規違紀行為。

“有怨無聲”的原因：某些干部有“問題”，制度和機制不健全

有覺悟和責任心的基層干部和服務人員，要求按照崗位職責的明確規定行事，發現問題時通過組織系統及時報告，即首先報告直接領導，直接領導再報告鄉鎮或街道辦事處負責人，然后鄉鎮或街道辦再報告縣（區）主管，如此層層上報。如果負責人和相關部門各司其職、照章辦事，“有怨無聲”問題或許可以避免。如果對于基層反映的問題，上級部門有明確的反饋制度和機制，如緊急事件，及時派人處理或報警；非緊急事項，記錄備案，適時解決；政策建議，展開進一步調查，上報政策制定部門，并作出適時修訂，回應難問題也許不會發生。

在一些地區的實際工作中，之所以出現反映問題難，有人擔心“自找麻煩”“自尋煩惱”，甚至被“秋后算賬”，可能性主要有兩個：一是某些干部有“問題”，二是制度和機制不健全。

無論哪一級的干部都有普通人的理性人特質，要追求自己利益最大化。當其政治覺悟和職業道德壓制不住私欲膨脹的時候，如果下級反映的問題與他（她）的工作績效評價無關，特別是對他（她）的成績有負面影響，那他（她）很可能會充耳不聞或極端排斥，可能斥責下屬“大驚小怪”“無事生非”；如果下屬堅持反映問題，那就有可能被“穿小鞋”。另一方面，有的干部也可能崗位勝任力不足，認識問題、處理矛盾的能力不夠，對下級反映問題無所適從。

干部是好干部，負責任、有水平，但崗位職責并沒有規定必須接受下級反映的問題，沒有規定凡是反映的問題都要及時反饋意見。如果上級部門對基層社區、村鎮工作人員的要求就是執行指令，沒有評價和反饋意見的規定，即凡是布置的任務必須努力完成，然后接受上級部門和領導，或者群眾等的考核評價，否則就是工作不力。因此，如果遇到諸如此類的情況，基層問題反映者很可能得不到“回應”，或者得不到及時、正面的“回應”。這屬于現行工作制度和管理機制問題，需要逐步完善加以解決。

可能還有一些入職時間較短的基層工作人員反映的問題，是超越管轄權的、已經有結論的老問題，或是歷史遺留的無法解決的問題，或是少數人員不斷提出的不合理要求，對這類問題的反饋可能出現不及時、不令人滿意的情況。個別情況甚至可能是“回應不如不回應”，因為一旦再次“回應”居民當事人，反而可能給個人和組織惹來更多的問題。

“有怨無聲”的危害：小事件可能演變成地區性甚至全國性重大事件或事故

討論“有怨無聲”的危害有幾個前提條件，如基層干部覺悟高，認真負責，發現問題及時報告；上級領導有責任和義務接受下級的匯報，并適時反饋辦理意見或處置結果；上級領導和基層干部具備勝任工作崗位職責的警覺意識、辨識能力和溝通技巧，熟悉匯報原則和程序。在此前提下，一線干部和工作人員反映工作中遇到的困難和問題，如果上級不予重視、不給回復，表現出不耐煩情緒，甚至批評“沒事找事”“無事生非”，勢必打擊下級干部和聘用人員主動發現問題、匯報情況的積極性，挫傷其工作熱情，導致其謹言慎行，直至形成組織內沉默，最終可能導致優秀人員流失。

上級接受一線干部和工作人員反映的問題，但沒有在適當時機予以報告和處置，沒有按照規定反饋結果，也會造成不良影響，使一件小事情變成轟動社區或更大范圍的大事件。接受問題報告的負責人，可能因為待遇激勵不足，長期從事同樣的工作而產生職業倦怠，或者臨近退休而弱化了對工作的熱情與積極性等原因，很容易因低效失職而使社區工作出現“小事拖大”的風險。

如果由于工作崗位的勝任力問題，上級部門或領導在警覺意識、辨識能力和溝通技巧等方面有所不足，而對一線人員反映問題的復雜性、影響面和嚴重性等反應延遲、判斷失誤，那就有可能將小事件演變成地區性甚至全國性重大事件或事故，會大大增加治理成本，產生短時間內難以平復的不良社會影響。

“有怨無聲”的治理辦法：進一步優化管理與服務機制

做好城鎮和鄉村社區工作，不僅要治理媒體報道的一些地方出現的“有怨無聲”現象，而且應該進一步優化管理與服務機制，完善問題識別、報告、處置與反饋制度。

建立基于人工智能和5G技術的社區管理與服務應用系統。中國的人工智能和5G技術世界領先，目前已經完全具備開發社區管理與服務專用系統的硬件和軟件能力。現階段可以開發三套系統。一是社區人工智能網格化管理系統。可將這一系統安裝在社區管轄的建筑物外部、道路、停車場、公共活動空間等場所，對建筑物發生火情，玻璃、陽臺、外墻和樓頂等處出現的異常情況，對公共活動空間發生的不良事件進行監控。全時段全天候自動識別視頻音頻信號，然后長期存儲，篩選后通過發出提示音等方式自動處置，或者自動上報到控制中心人員處理。二是社區人員人工智能識別管理系統。將這一系統安裝在每一個樓層的出入口、電梯、樓道等處。系統可以自動識別社區常住人員和外來人員。如果識別到外來人員的異常行為，系統自動向控制中心報告，將所獲信息存儲、傳輸到終端設備，再由工作人員了解和登記；如果錄入或自動共享了地區或全國通緝的重點管控人員、犯罪嫌疑人信息，社區系統發現相關人員進入，可以立即發出警報。三是社區重點照料人員人工智能服務系統。有條件和需求的社區，可以和離退休機構、社區醫院等建立聯合機制，在征得本人、子女或其他負有監護照料義務的近親屬同意后，為孤寡老人、失獨老人、失能失智并患有嚴重慢性病老人等家庭，安裝一種可稱為“重點照料人員人工智能服務系統”，自動監測被照料人的生活起居。

建立和完善更大規模的志愿者社區服務制度。由于居民為社區提供公共管理和服務是自愿的，所以一般人少有志愿服務的意識，而一些居民也反映，只有在需要辦一些手續時才感受到社區服務的存在。在大城市，有的社區管理和服務數萬名居民和外來人口，一個街道管理的社區數和人口數更為龐大，可見治理難度之大，因此建立新型的志愿者社區服務制度勢在必行。這里有幾個要點需要注意：其一，社區轄區內的各單位，都有責任安排本單位人員作為志愿者為社區提供服務，把參加社區服務列為社會服務績效考核指標之一。其二，鼓勵或要求高校學生參加社區服務志愿者工作，將社區服務經歷作為社會實踐的學業考核指標。其三，在街道與鄉鎮管理和服務部門，設置充分的學生實習崗位和短期聘用的雇員崗位，公開招募實習生和雇員，解決基層工作人員不足問題。

借鑒“組織內監察員制”，建立社區“問題線索保密征集”制度安排。多年前筆者在哈佛大學肯尼迪政府學院訪學時，注意到一種在高等學校、政府機構、跨國公司等組織內部設立的稱為Ombudsman Office的管理制度。我們把Organizational Ombudsman，直譯為“組織內監察員”制度，也有人稱為“申訴員”制度或“申訴咨詢專員”。其通行的做法是：公開設立機構，只向組織的“一把手”報告問題信息，不參與問題的處理；聘請年齡、資歷、性別等不同的成員，公開成員姓名和聯系方式；明確職業道德和行為準則，包括相關國際組織要求從業者嚴格遵守的獨立性（Independence）原則、中立和公正性（Neutrality and Impartiality）原則、保密性（Confidentiality)原則和非正式（Informality）原則；全方位討論“非正常”事項；全天候服務全體成員。通過常設的接受匿名或實名投訴、舉報或反映工作問題的制度安排，可以收集諸如不公平抱怨、性騷擾、領導作風問題以及違規違紀等問題的線索，并可將這些線索直接報告組織“一把手”。不同于紀檢監察的外部巡視，在組織內部匿名收集反映問題的信息，既可以方便和保護信息提供者，又可以起到化解不滿、抱怨情緒，及早發現和及時處置侵害、違紀事件的作用，從而大事化小、小事化無，防患于未然。

提高基層干部工資待遇，多樣化職業發展路徑。調查發現，基層工作人員任務重、待遇偏低，職業發展機會又少，容易造成一些人工作熱情下降，也會出現人員流失和招聘難的情況。將基層公務員和比照公務員管理的工作人員的職務與職級并行，在一定程度上有助于解決工資福利待遇和職業發展路徑問題。此外，在遇到重大事件需要加班加點工作時，勞務補貼應該及時發放。

（作者為北京師范大學戰略人才研究中心主任、政府管理學院教授、博導，海南國際戰略人才研究院學術委員會主席）

【參考文獻】

①劉昕：《如何看待基層干部的沉默慎言——組織內部和外部沉默的雙重視角》，《人民論壇》，2019年第15期。

責編/張忠華 美編/王夢雅

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