構建“雙循環”新發展格局，核心是要暢通國內大循環，降低對外依賴度，以國內大循環為基礎參與國際大循環；并利用國際循環促進國內大循環，做到國內國際雙循環相互促進，最終實現經濟高質量發展。

在這一過程中，最關鍵的是實現各類市場要素的自由流通，營造要素市場公平競爭的法治化環境。其中，數據作為一種全新的生產要素，其對于經濟發展的重要性日益凸顯。當前以數據為核心的數字經濟發展突飛猛進，推進數據要素市場的高質量發展已成為打通“雙循環”堵點，促進“雙循環”更加高效運轉的切入點與著力點。

“雙循環”新發展格局的關鍵

經濟循環理論認為：一個國家經濟循環能力決定該國的經濟發展能力，經濟循環是由生產、分配、流通和消費構成的閉環鏈條，循環往復，經濟循環的速度與質量決定了國家的經濟發展水平及持續發展能力。當前，我國“雙循環”發展戰略的提出和新發展格局的構建很大程度上與國際外部大環境激變有關。具體來說，既有正常的國際經貿發展規律的周期性影響；也有特定時期特殊因由的作用，其影響在某些領域可能是短期的，但在核心關鍵設施領域、基礎創新類技術領域大概率會成為新常態。這就要求我們要高度重視以“雙循環”為表征和導引的新發展格局的核心內涵與關鍵節點，即“雙循環”發展所要回應和解決的主要問題以及達致“雙循環”的有效路徑。

“雙循環”發展戰略的關鍵在于循環，即推動生產要素公平自由的流動與使用。公平自由的競爭是現代化市場經濟運行的基本特征之一，在數字經濟時代的要素循環中，以數據為核心的公平競爭不僅要考察數據作為要素、資源及其衍生商品和服務的競爭屬性，還要關注到基于數據對其他生產要素的融合作用而產生的溢出效應。然而，當前經濟循環的各個環節仍然存在諸多堵點，妨礙“雙循環”新發展格局的形成。

一是生產環節。雖然我國已建成世界上規模最大、最完整的現代工業體系，但仍存在較多阻礙生產要素市場化的體制機制障礙以及相關制度供給不足的問題，突出表現為供需關系不平衡、產業結構不合理、市場競爭不充分、政府與市場邊界不清晰等。

二是分配環節。目前我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，但仍存在收入分配結構失衡、城鄉發展失衡、供需結構失衡，以及由于信息不對稱所導致的資源錯配、市場分割所導致的資源配置效率低下等問題。

三是流通環節。近年來我國流通體系取得較快進展，商品和要素流通環境得到顯著改善，但仍存在要素縱向產業鏈與橫向區域間自由流動制度壁壘、政策障礙，以及流通環節多、成本高、效率低等問題。

四是消費環節。消費既是經濟循環的終點，也是新的經濟循環的起點，是經濟循環不可或缺的關鍵環節。在以投資、消費、凈出口為驅動的傳統發展格局中，由于消費品質不高、消費內涵不足、消費結構失衡等所引發的消費市場內需不足、循環動力不強的問題亟待進一步解決。

打通經濟循環堵點，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡，是構建新發展格局的重要內容。在數字經濟時代，數據特別是消費（者）數據的收集與存儲、分析與使用、流通與分享、挖掘與應用成為打通經濟循環堵點，以需求推動供給，實現資源要素精準配置、高效利用的關鍵。

數據要素對于經濟循環的重要意義

當數字經濟向以數據、平臺、算法相融合的智能經濟不斷推進時，如何評價數據要素對于經濟循環的意義，成為當下理論界與實務界普遍關注且亟需解決的問題，也是理解數據要素賦能“雙循環”新發展格局的參照與進路。

在生產環節，借助互聯網、大數據、云計算、人工智能、物聯網等不斷變革的現代信息技術，以數據要素推動生產數字化轉型，加快產業結構轉型升級，助力我國構建實體經濟、虛擬經濟與數字經濟相融合的現代產業體系，提升我國制造業在全球產業鏈中的地位。同時，借助互聯網和大數據，準確把握市場經濟規律，將充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用有效銜接，為國內大循環提供公平有序的市場競爭環境。

在分配環節，運用數字技術準確識別居民收入分配信息，與宏觀政策協調配合，改善收入分配狀況，構建公平合理的收入分配機制，緩解收入分配兩極分化和城鄉發展失衡狀況。針對信息不對稱所帶來的資源配置效率低下問題，通過高效的數據搜集與算法優化，精準對接供求雙方，使生產者能夠及時、準確、有效地獲取各類需求信息，降低生產者的經營風險，提高資源配置效率和經濟運行效率，促進國內大循環的高質量運行。

在流通環節，通過優質數據整合，建立統一開放的大數據信息平臺，打破流通環節的制度壁壘，避免因環節過多、標準不一造成流通效率低下。并且，充分發揮各地區優勢，完善中西部地區的通信、交通等基礎設施，更好地實現東中西部的信息交流與共享。在數字經濟較為發達的東部地區的帶動下，將中西部地區的資源優勢轉化為國內大循環中的經濟優勢，縮小地區間的發展差距，這既有利于中西部地區發展，也有助于減輕我國產業向外轉移的壓力。

在消費環節，發揮數據要素的引領作用，通過發展以大數據、人工智能為代表的新經濟，培育信息消費、智能消費等新消費業態，促進消費方式升級和消費結構優化；在擴大有效需求、釋放消費活力的同時，帶動國內大循環良性發展，有效解決我國消費市場品質不高、結構失衡和內需不足的問題。同時，鼓勵企業依托新型消費開拓國際市場，利用國際循環促進國內循環，實現國內國際雙循環相互促進。

坦言之，“雙循環”新發展格局的構建與運行實質上是數字經濟下各類資源要素的新循環與新配置，因此，亟需打通妨礙以數據要素為中心的資源循環的各個堵點，構建和完善數字場景下的現代化全周期自主型生態產業鏈，確保數據安全高效流通，釋放數據在不同場景下公平合理使用所帶來的巨大能量，助力“雙循環”新發展格局形成。

數據要素市場發展需要法治化推進

數據只有在流通與使用中才能增值，數據的價值在于流通。只有讓數據要素在市場上有序有效地流轉，充分發揮市場在數據要素配置中的決定性作用，才能最大化地釋放數據要素的價值。然而，目前數據要素市場的相關規則還不夠完善，除數據權屬缺乏統一明確的規定外，還存在以下問題：

第一，數據標準規范不完善。在大數據時代，數據量井噴的同時也在產生巨量的噪聲數據，要使數據成為“要素”，再轉變為“資源”，就需要對數據進行標準化處理，以節約數據相關方收集、溝通和信任的成本，促進數據要素的商業交易和流通使用。當前我國的數據標準規范還存在許多不足，譬如缺乏數據交易標準，致使種類多、格式多的大數據難以成為大規模交易的產品；缺乏數據質量標準，不利于區分大數據時代下的大數據與普通數據，并判斷其是否能產生實際應用價值；缺乏行業數據應用標準，限制了大數據驅動行業的高速發展等問題。

第二，政府數據共享程度較低。政府擁有海量的數據，特別是大量的政務數據、司法數據、產業數據、行業數據、自然數據、歷史數據等，具有很高的實際價值與應用開發潛力，故政府大數據共享是最大化利用政府數據的第一步也是關鍵一步。然而，長期以來，政府數據大部分始終處于不透明或未開放狀態，或是由于缺乏統一的技術標準、開放標準（包括流程、種類、等級、邊界等）、接口標準，或是出于數據的安全與隱私保護，或是出于部門或地區利益分割，政府數據不能有效共享，嚴重阻礙了數據價值的有效發揮，還使得政府信息系統重復建設，造成了社會資源的浪費。

第三，數據市場交易規則不統一。繼貴陽大數據交易所成立后，全國陸續成立了諸多大數據交易平臺，但由于缺乏統一的市場交易規范，使得市場相關主體缺乏互信機制，數據提供方、購買方、中介方，私自留存、復制甚至轉賣數據的現象普遍存在；并且由于缺乏數據生產流通全周期的法律規范與監管制度，相應個人隱私、商業秘密被侵害的風險也日益增加。

可見，目前我國數據要素市場尚未成熟，還處在起步階段，亟需建立公平有序的市場秩序，以促進數據要素在生產、分配、流通及消費各個環節的順暢流動，充分釋放數據要素的價值，推動“雙循環”新發展格局形成。

第一，聚焦數據公平有序流動，構建數據要素動態權屬制度?？傮w上看，現有對數據要素的保護仍依賴私權靜態保護范式，客觀上加大了數據流動的制度成本。因此宜以“具體應用場景+數據相關行為+多維分類標準”構建動態權屬制度，建立“共建共治共享”的數據要素權益保護機制，降低數據要素循環的制度成本和制度風險。

第二，強化競爭法治，防范數據要素市場反競爭風險。首先，聚焦數據要素開放循環，落實競爭政策基礎地位。在法治框架下，構建事前預防與事中事后監管的市場評估機制，營造良好的市場公平競爭法治環境。其次，引入數據要素全周期、全空域、全場景合規審查。構建事前預防、事中事后監管和救濟的全周期數據合規治理機制，逐步加強數字經濟領域下競爭治理科技水平，借助大數據、人工智能、區塊鏈等先進技術提升治理效能。最后，引導多元主體參與數據共治，自覺提升競爭守法水平。

第三，以數據公平競爭為中心，促進以數據為中心的國內資源要素大循環。盡快建立并規范全國數據要素大市場，充分挖掘國內大循環下的消費（者）數據及數據消費能力，提高數據要素及其融合其他要素的循環效率。包括但不限于，將數據要素市場建設和管理的權力集中于中央政府或由中央政府統一授權；加緊數據要素市場基礎設施建設與規范管理；推動政府數據有序開放，等等。

第四，提升數據全球競爭治理能力，維護“雙循環”運行安全。當前國際局勢復雜多變，不斷出現其他國家封禁我國應用軟件的事件，我國作為數據大國理應在數據跨境流動的制度構建方面予以足夠的重視，盡快在國際上形成我國數據競爭治理的話語體系，以維護我國數據主權。

【本文作者為南開大學法學院教授、南開大學競爭法律與政策研究中心主任；本文系教育部高校人文社會科學重點研究基地重大項目“全球數據競爭中人權基準的考量與促進研究”（項目編號：19JJD820009）階段性成果】