摘 要:城鄉之間發展不平衡、農村生產要素利用不充分是構建新發展格局面臨的短板之一。如果能夠有效解決生產要素利用不充分問題，城鄉之間的發展不平衡問題也可以在一定程度上得到解決。為此，需要建立城鄉統一的要素市場，推動各種要素資源高效利用。具體路徑是以工商資本、城市資本投資農業、農村，推動農業規模化經營，建立起現代農業經營體系；推動城鄉建設用地市場一體化，形成農村宅基地復墾、復耕的指標交易市場；推動城鄉戶籍制度改革，形成城鄉一體化的勞動力市場。
關鍵詞:十九屆五中全會 城鄉融合 要素流動 戶籍制度
【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A
黨的十九屆五中全會提出，“破除妨礙生產要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙，降低全社會交易成本”；“推進土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場化改革”；“健全城鄉融合發展機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動，增強農業農村發展活力”。這既是進入新發展階段、構建新發展格局、推動高質量發展的需要，也是重塑新型工農、城鄉關系，加快農業農村現代化的重要舉措。
我國城鄉發展不平衡和農村生產要素利用不充分并存
黨的十九大提出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。其中，城鄉之間的不平衡發展、農村生產要素的不充分利用是重要體現。具體來說，城鄉之間發展不平衡主要體現為城鄉差距仍然較大；農村生產要素利用不充分主要表現為農民最重要、最寶貴的生產要素或資源——土地的利用不充分，特別是宅基地利用不充分，承包地也在一定程度上出現撂荒或耕作不充分的情況。從表面上看，城鄉之間發展不平衡和農村生產要素利用不充分是兩個并列問題，但是如果能夠有效解決生產要素利用不充分問題，城鄉之間的發展不平衡問題也可以在一定程度上得到解決。
城鄉發展不平衡很大程度上與城鄉關系的政策或制度有關
新中國成立后，為了實現工業化、現代化等戰略目標，我國實行了“農村支持城市、農業支持工業”政策，通過采取工農產品價格“剪刀差”、農村土地征收價格限制等措施，實現了工業和城鎮的發展（韓俊，2009）。但與此同時，工業和農業、城市和農村的發展差距也越拉越大。到1978年，城鎮居民人均收入為農民人均收入的3.6倍；改革開放之后，城鄉差距一度縮小，到1988年的時候縮小到2.5倍；之后又逐漸提高，到2003年的時候提高到了3.23倍（蔡昉，2006）。2003年—2008年，黨中央先后提出“統籌城鄉發展”“城鄉經濟社會發展一體化新格局”“工業反哺農業、城市支持鄉村和多予少取放活方針”，城鄉差距逐漸縮小。到2012年，城鎮居民家庭人均可支配收入為農村居民家庭人均純收入的2.88倍。十八大之后，黨中央提出“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”等理念，通過形成新型工農城鄉關系，逐漸消除城鄉之間的發展差距。總體上看，從2013年到2019年，城鄉差距在不斷縮小，城鄉居民人均可支配收入差距從2.81倍下降為2.64倍，人均消費支出差距從2.47倍下降到2.11倍。但是，我們也必須要認識到，城鄉之間差距的縮小并不意味著城鄉發展不平衡問題的根除，很多地方城鄉發展不平衡的問題仍然突出。
在中國絕大多數的農村地區，宅基地閑置問題嚴重
宅基地閑置有兩種不同的類型：一是長期閑置、荒廢，地上建筑物已經無法使用，宅基地的使用權人已經長期不用，將來使用的可能性也不大；二是長年閑置，每年偶爾使用，地上建筑物完好，但是由于宅基地的使用權人長期在外打工等，每年僅在春節或農忙時節使用一段時間，絕大部分時間閑置不用。前一種類型也有多種不同情形：第一種情形是宅基地的使用權人的戶籍已經遷移到城鎮，且其已經在城鎮購買住房；第二種情形是宅基地的使用權人的戶籍仍然在本村，但已經在城鎮購買住房，成為城鎮常住人口；第三種情形是戶籍在本村，但是擁有多處宅基地，屬于“一戶多宅”。從經濟發展的總體趨勢上看，宅基地閑置是工業化、城鎮化背景下農村人口轉移到工業部門和城鎮的結果；但農民已經不再使用的宅基地為什么不退出或者“賣出去”？根本原因還在于退出機制不健全，農民無法退出或者退出不劃算。
農村承包地存在一定程度的撂荒或耕作不充分情況
當前，受各種條件約束，農村承包地徹底撂荒的情況不多，但是存在一定程度的撂荒，主要體現為耕作不充分。一是輪作次數減少，比如本來可以耕作兩季作物，現在只耕作一季；二是耕作面積縮減，特別是田間地頭留出較多的空余；三是田間管理不足或者基本上沒有田間管理，使得土地未能得到充分利用，并且耕作呈現“老齡化”。農民是理性的。在人均耕地數量有限且農業收獲具有很強的季節性的情況下，一個農戶的主要勞動力如果能夠在非農產業就業，就會一直從事有持續不斷的收入流的非農產業工作，直到別無選擇，不得不離開非農產業，才會回到農村，從事對年齡和勞動力強度要求不高的農業。這也就解釋了為什么在很多地方，農地特別是分散經營的承包地基本上都由老年人在耕作。
一方面是城鄉之間發展不平衡，一方面是農村宅基地和承包地利用不充分，如果能使農民擁有的宅基地和承包地產權得到有效行使，將在一定程度上緩解城鄉之間的發展不平衡。
發揮城鄉要素稟賦比較優勢，實現資源充分高效利用
新中國成立之后，長期采取了城鄉分割的二元政策。按照現代經濟學對生產要素的劃分，勞動、資本、土地這三種生產要素在城鄉之間存在一定的分割。從實際情況來看，資本在城鄉之間基本上是自由流動的，但是土地和勞動要素在城鄉之間的流動受到較大限制。如果所有的要素，無論是農村的還是城市的都能夠自由流動，并且都可以在統一的市場上進行交易，那么所有的要素價格將會趨同，這是因為要素都追求實現自身價值的最大化——土地追求租金最高、勞動力追求工資最高、資本追求利潤或利息最高。這一規律，不僅在一個國家內部，而且在國家之間也能夠成立。斯托爾珀-薩繆爾森定理（The Stolper-Samuelson Theorem）就說明了國家之間開展自由貿易將使得兩個國家的要素收入趨同，而如果兩個國家之間實行貿易保護，就會使得兩個國家豐裕要素的所有者受損，而稀缺要素的所有者受益。
從中國城鄉之間的要素稟賦來看，農村的土地和勞動力豐裕，資本相對缺乏，而城鎮的土地和勞動力相對缺乏，資本相對豐裕。從理論上來講，應該是農村的土地和勞動力向城鎮轉移，而城鎮的資本向農村流動。但是由于一些限制性政策，出現了農村的資本大量流向城鎮，農村勞動力有條件地向城鎮轉移，農村土地承包權或使用權的資本化受限，難以為農民增加財產性收入的局面。
農村的資本向城鎮流動
長期以來，在中國快速工業化和城鎮化的背景下，工業規模迅速擴張，加上其所賺取的收益也高于農業，致使農村資本大量向城鎮轉移，典型表現是農村居民的儲蓄存款往往高于農村居民能夠獲得的貸款。儲蓄是形成資本的基礎，農村居民將存款儲蓄到銀行，銀行繼而將這筆儲蓄貸放給城鎮居民或工商企業，而農村居民無論基于什么原因都很難獲得銀行貸款，這實際上就意味著農村資本向城鎮的轉移。
農村勞動力有條件地向城鎮轉移
中國自20世紀50年代開始實行的戶籍制度，人為地劃分了城鎮居民和農村居民。特別是在20世紀90年代中后期之前，農村居民向城鎮遷移受到嚴格限制，這是因為計劃經濟體制下城市居民和農村居民之間的各種差距使得城鎮戶籍相對于農村戶籍具有較高的價值。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，城鎮戶籍相對于農村戶籍的優勢在下降，價值也在下降，但是城鄉之間在各種公共產品、公共服務等方面的差距仍然存在，城鎮對農村居民仍然有一定的吸引力，特別是大中型城市。這形成了中國常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間的巨大差距。2019年，中國大陸常住人口城鎮化率比戶籍人口城鎮化率高16.22%，人戶分離人口達到2.8億人。
農村土地承包權或使用權的資本化受到限制
無論是農村承包地的承包權還是宅基地的使用權都是一種資格權，是與個人的農村戶籍相關的權利，特別是農地的承包權。宅基地的使用權理論上也是與農村戶籍相掛鉤的，從某種意義上說，宅基地的使用權具有“準所有權”的性質，特別是能夠繼承。但是，農村承包地的承包權和宅基地的使用權很難退出或者作為一種權利獲得財產性收益。比如，承包地可以流轉，但是村民用承包地抵押、退出等都很困難；宅基地使用權雖然可以轉讓，但是僅限于本村集體經濟組織內部的村民之間。在這種情況下，雖然有許多農村居民已經成為城鎮常住人口，也不可能再回到農村居住，他們仍然不愿或無法放棄農村的承包地或宅基地，原因在于，承包權或宅基地使用權的退出沒有市場化的價格形成機制，或者交易受到各種限制，難以達到退出者的保留價格。
因此，從要素城鄉之間流動的角度看，一方面是許多農村居民已經離開農村，成為城鎮常住人口，也具有很強的城鎮化意愿；但是另一方面，其在農村的宅基地和承包地卻難以退出，特別是很難轉化成為可為其城鎮化提供支持的資本。
建立城鄉統一要素市場，推動各種要素高效利用
黨的十八大、十八屆三中全會之后，我國先后明確了農村承包地的“三權分置”（所有權、承包權和經營權）與宅基地的“三權分置”（所有權、資格權和使用權），為保障農民的土地財產權利奠定了基礎。為落實十九屆五中全會提出的“強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”，關鍵是要建立城鄉統一的要素市場，推動城鄉各種要素高效利用。
以工商資本、城市資本投資農業、農村，推動農業規模化經營，建立起現代農業經營體系
改革開放之后實行的家庭聯產承包制有效解決了農地使用權公平分配的問題，但是其帶來的“細碎化”“低效率”已經越來越不適應勞動力向城鎮遷移的時代條件和趨勢，主要表現在以下幾個方面：一是農地耕種者逐漸老齡化，而已經遷移到城鎮的居民也沒有回村務農的意愿和趨勢，他們仍然擁有的土地承包權和經營權亟待轉讓；二是農業的分散經營和小規模經營所造成的高成本、高投入使得農業沒有競爭力，農產品生產成本過高；三是農村的新舊動能轉換，需要改變傳統的小農模式，建立起現代農業體系。這需要大量的資本投入，特別是要加大對現代農業機械的投資，并且通過現代農田基礎設施建設，發展高標準農田、高標準農業。在這一過程中，無論農民是將土地的經營權通過流轉轉讓給經營大戶，還是通過托管轉讓給經營大戶，都需要經營大戶投入較大量的資本，而這單憑依靠傳統農業生產經營活動為生的農民是不可能積累起來的，需要工商資本或城鎮資本下鄉。相比擔心工商資本會由此獲得高額利潤，并認為這種利潤源于對農民的“剝削”，更為關鍵的是，要考慮農民在土地流轉或托管后獲得的凈收益是否比之前更高，以及工商資本投入的數額、回收期限與利潤率。
推動城鄉建設用地市場一體化，形成農村宅基地復墾、復耕的指標交易市場
農村有大量閑置的宅基地和其他建設用地，而城鎮化又必然意味著城鎮規模擴張對建設用地的巨大需求，因此需要將二者有效結合起來。將城鎮擴張所需要的建設用地指標增加與農村宅基地和其他建設用地指標下降掛鉤，在縣市級層面、地市級層面、省級層面甚至全國范圍內形成不同層次的建設用地指標交易體系。這實際上意味著不可移動的土地通過改變用途和性質而具有了可流動性。將城鎮化、工業化所產生的收益或紅利讓農民共享，使農民在退出宅基地或其他建設用地指標的時候，能夠獲得除在城鄉結合帶或潛在的城鎮擴張地區產生的級差地租收益之外更高的收益，對于消除工農差距、城鄉差距，改變城鄉發展不平衡的局面意義重大。
推動城鄉戶籍制度改革，形成城鄉一體化的勞動力市場
應弱化戶籍管理中城鎮居民和農村居民的劃分，提升戶籍管理中的居住地登記功能。特別是應允許農村戶籍城鎮常住人口的子女在戶籍登記時，可以變更為城鎮戶籍，或者可以不受父母農村戶籍限制，按照其在城鎮所購住房的地址進行登記。這不僅有助于縮小常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間的差距，而且有助于真正形成消除城鄉差別的一體化的勞動力市場。
中國已經基本完成農村承包地確權登記頒證工作，并且將于2020年完成農村宅基地使用權的確權登記頒證工作，這為深化農村土地產權制度改革，促進農村土地資源優化配置奠定了堅實的基礎。“十四五”期間，重要的是發展和完善城鄉一體化的要素市場，推動要素及其產權在城鄉之間的自由流動，優化資源配置，提高資源利用效率，推動農業農村現代化不斷向前邁進。
【本文作者為山東大學經濟研究院教授；本文系2020年度山東大學“研究生課程思政”專項計劃項目“《政治經濟學》課程教學與課堂思政融合建設”的成果之一】
參考文獻
[1]韓俊：《中國城鄉關系演變60年：回顧與展望》，《改革》，2009年第11期。
[2]蔡昉：《“工業反哺農業、城市支持農村”的經濟學分析》，《中國農村經濟》，2006年第1期。
責編：羅 婷 / 司文君
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