摘 要:“十四五”時期直至更長的時期內，應當持續增加“硬投入”，繼續優化“軟環境”，以高質量的科技創新引領和支撐高質量發展。為了實現創新驅動的經濟高質量發展，國家治理體系的完善應當具體從以下七個方面著手：激勵中小微企業創新、鼓勵市場主體良性競爭、加強知識產權保護、深化對外開放、完善教育體系、深化金融改革、提升財稅調控能力。

關鍵詞:自主創新 國家治理體系 高質量發展 體制機制

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

“十四五”時期應以高質量科技創新引領高質量發展

新時代我國經濟發展的基本特征是由高速增長階段轉向高質量發展階段。要實現我國經濟的高質量發展，關鍵在于擺脫改革開放后逐步形成的“投資—出口”驅動型的增長模式，轉向創新驅動型的增長模式。前者受到邊際報酬遞減規律的約束，因而難以長期持續下去；后者則不受邊際報酬遞減規律的約束，是我國最終實現繁榮富強目標的重要路徑。黨的十九屆五中全會提出，“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”。在新一輪科技革命和產業變革的大背景下，我國發展面臨的內外環境發生深刻復雜變化，此時經濟社會發展和民生改善比任何時候都更加需要增強創新動力。

當前，盡管各類重大創新成果競相涌現，但我國在自主創新方面仍面臨一些突出的短板，在接下來的“十四五”時期直至更長的時期內，應當持續增加“硬投入”，繼續優化“軟環境”，以高質量的科技創新引領和支撐高質量發展。在熊彼特范式（Schumpeterian Paradigm）中，長期經濟增長首先由創新驅動，而創新源于研發活動以及企業家對于源自經濟政策和制度的激勵機制所作出的反應，創新的特征便是用新的技術取代舊的技術，即“創造性破壞”（creative destruction）。

在經濟發展過程中，政府發揮著重要作用。在經濟發展的不同階段，可以采取不同的經濟政策和制度，而這主要取決于與技術前沿之間距離的遠近。隨著科技水平的發展，技術前沿不斷外推，這為中等收入國家跟上技術前沿提供了機遇。倘若錯過了這一機遇，則可能落入中等收入陷阱之中。毋庸置疑，改革開放以來，我國充分利用后發優勢，在經濟全球化進程中，獲得了全球技術擴散的諸多裨益，將原先相對落后的技術水平不斷向技術前沿推進，大大縮小了與世界技術前沿之間的距離。那么，對于我國政府來說，當前應當如何依據既有的技術支撐，提升國家治理水平，實施恰當的政策舉措和制度革新，實現創新驅動的高質量發展呢？

從整體思路上說，要實現經濟的高質量發展，國家治理結構應當實現從當前的經濟事務型向民生事務型的轉變。經濟高質量發展是創新驅動而非投資驅動的經濟增長，而創新驅動的根本在于人才的培養及其知識技能的發揮。為此，應當著力為人才的形成及其技能的發揮創造有利的環境。這就要求政府相對減少對經濟建設事務的介入，而把工作的重心放置在諸如公共教育、基礎研究、公共醫療健康、社會保險和社會救助等民生事務項目上，盡早形成民生事務型的政府。另外，為了實現創新驅動的經濟高質量發展，國家治理體系的完善應當具體從以下七個方面著手：激勵中小微企業創新、鼓勵市場主體良性競爭、加強知識產權保護、深化對外開放、完善教育體系、深化金融改革、提升財稅調控能力。

激勵中小微企業創新

全方位鼓勵和扶植中小微企業創新，引導和促進中小微企業在技術和知識密集型產業中的投資。在高質量發展階段，制造業和服務業向高技術轉型的趨勢正在呈現。大多數中小微企業為全國貢獻的發明專利、技術創新和新產品研發，成為技術創新的主體力量。不過，大多數中小微企業陷入低門檻、高競爭、產品附加值低、議價能力弱的發展困境。為此，可以學習日韓等國的發展經驗，通過政策與制度變革，全方位鼓勵和扶植中小微企業在技術和知識密集型產業中的投資。

相關措施包括：在享受研發費用稅收減免政策方面對所有企業一視同仁；鼓勵中小微企業與大學、公共研究機構合作進行研究開發，并為合作研究提供財政資助；提供技術信貸擔保的專項服務；鼓勵分屬不同行業的中小微企業之間的交流；運用行業、大學和公共研究機構的專家，為中小微企業提供技術指導；優先采購中小企業開發的產品；設立技術企業孵化器中心計劃，擁有潛在商品化技術但在融資、設施和管理能力等方面有困難的個體可以進駐孵化器中心；開創新企業創辦學校，為有興趣自己創業的人群（尤其是院校學生）提供與新辦企業有關的專門信息、培訓和建議等。

鼓勵市場主體良性競爭

競爭是市場機制的靈魂，而競爭政策是市場機制正常發揮作用的根本保障，也是政府更好發揮經濟職能的一項基本政策。在創新驅動的經濟高質量發展階段，競爭能夠有效激勵位于技術前沿的企業進行創新，并且鼓勵位于非技術前沿的企業重視創新。經驗表明，隨著一個國家距離技術前沿越來越近，競爭在推動經濟增長中變得越來越重要。

鼓勵市場主體良性競爭，首先應當讓國有經濟退出競爭經營性領域。目前，我國經濟中仍然分布著大量的國有企業。由于缺乏有效競爭，國有企業缺乏創新的動力。Hsieh和Klenow發現，假如資源能夠得到有效配置，那么，中國的全要素生產率將提高30％—50％[1]。國有經濟是公共部門的組成部分，是政府經濟職能在企業領域的延伸。由于公共部門的基本職責就是提供公共產品和服務，因此，國有經濟的活動范圍應當限定于市場失靈領域，而不應大規模、長期性地介入諸如商業地產、酒店、超市、文化旅游等市場競爭性領域。

另外，還要認識到，一種產品和服務的公共服務供給并不等于完全要由與其相關的公共部門組織生產。以垃圾回收為例，在美國，通常由社區自己購買垃圾車，雇傭工人，安排日程，提供這項服務。而在有些地方，市政當局本身并不組織生產，而是雇傭私人企業來做這項工作。據統計，美國大約有37%的消防服務、23%的圖書館、48%的公交服務由私人企業承包。

因此，即便是在市場機制失靈因而需要政府進行公共提供的領域，也不見得需要國有企業進行壟斷供給，在諸多情況下，進行有限競爭甚至是充分競爭，可能是既實現公共目標也能提升運作效率的更好選擇。為此，應當加大政府購買服務的范圍，引導社會力量參與公共產品和服務的供給，既擴大非國有經濟的活動范圍和空間，也能夠改善公共產品和服務的生產和供給機制。

加強知識產權保護

是否需要加強知識產權保護，的確存在著多方面的權衡取舍，如在確立壟斷與促進競爭之間，在靜態效率的損失與動態效率的收益之間，在事前政策與事后政策之間，以及在生產商品與生產新知識之間。后發的新興經濟體往往距離技術前沿較遠，此時，通過模仿的方式獲得技術擴散的好處，有助于加快技術進步的進程，減少研發過程的不確定性，進而獲得所謂的“后發優勢”。而當一個國家逐漸向技術前沿逼近時，就需要加強知識產權保護，給予風險性投資更大的回報激勵，從而能夠在較高的技術邊界上繼續向技術前沿推進。另外，在競爭政策與知識產權保護之間，還存在著互補性：知識產權保護提高了創新后的經濟租金（即超過正常利潤的超額利潤），而競爭則降低了創新前的經濟租金。

近些年來，我國在知識產權的保護方面已經做了大量的工作。從專利數量看，已經從1990年的22588件增加到2017年的184萬件，有利于實現自主創新驅動的經濟高質量發展。當然，由于制度慣性以及不少地方政府保護主義的傾向等原因，我國在知識產權保護的范圍和強度等方面仍存在不少改進的空間。

深化對外開放

隨著一國經濟距離技術前沿越來越近，貿易對于促進增長變得越來越重要，主要原因有三個：一是參與國際貿易會擴大市場規模，產生規模經濟效應，增加利潤空間；二是外國企業的參與有助于增加市場競爭，迫使非生產性的國內企業退出國內市場，同時激發生產性的國內企業進行創新；三是貿易的過程必然伴隨著技術和知識的溢出，有助于人力資本的積累和技術水平的提升。

特朗普政府于2018年3月挑起的中美貿易摩擦及其在全球范圍內掀起的貿易保護主義浪潮，對我國及世界經濟的發展前景構成嚴峻挑戰。不過，對于正在謀求獲得更多創新動力的我國來說，在積極采取針對美國的反制措施的同時，應當深刻認識到貿易自由化對于我國經濟高質量發展的重要性；通過“一帶一路”倡議，一方面獲得貿易轉移效應，減少短期內因中美經貿摩擦、國際需求萎縮和全球經濟放緩等給我國經濟增長帶來的沖擊，另一方面在推進貿易自由化的進程中獲得實施開放政策的長遠利益。

健全教育體系

人才的培養是技術創新和長期經濟增長的源泉，教育政策應當因時而動、與時俱進。一般說來，當國家遠離技術前沿時，教育體系應側重于技術教育，而當國家離技術前沿較近時，教育體系應側重于研究型教育。

顯然，在為經濟高質量發展培養研究型和技術型人才方面，我國當前的教育體系并不令人滿意。在應試型教育體系之下，盡管我國教育體系能夠產生優秀的考試成績，卻無法培養出足夠多的高質量創新人才。為此，應當以培養具有創新思想和能力的研究型人才為導向，從學校教育、家庭教育和社會教育等多方面入手，全面審視當前的教育制度與政策，并進行必要的改革。

深化金融改革

研究開發與技術創新的商業前景有著很大的不確定性，而銀行貸款通常需要權衡資金的流動性、盈利性和安全性，因此，風險創新不太可能由銀行貸款提供資金，它們更有可能由樂于承擔風險的風險投資家等股權投資者提供資金。因此，中等收入國家追趕技術前沿的可能性將隨著金融行業的繁榮發展和金融改革的不斷深化而增加。

我國當前金融體系的主體是各種類型的國有金融機構，包括銀行、信托、保險、證券公司、基金公司等。出于資金安全性的考慮，這些機構傾向于將資金配置于有著政府背景的國有企業和政府融資平臺上，這使得非國有經濟難以平等獲得所需的資金。事實上，目前作為技術進步主體的民營企業所能獲得的貸款量占整個貸款量的比例不足25%。

因此，要推進我國經濟從投資型增長轉向創新型增長，應當深化金融改革、促進金融發展，應繼續加強金融供給側改革，推進利率市場化，降低企業融資成本，推動實際利率下行。同時，科創板要堅守定位，完善資本市場體制，增強資本市場服務實體經濟的能力。應當降低進入金融業的門檻，加速開放金融業，推動金融創新，著重通過強化金融監管來促進金融業的健康有序發展，為經濟高質量發展提供助力。

提升財稅調控能力

從狹義宏觀稅負看，我國政府收入在世界上處于較低水平；從廣義宏觀稅負看，則已經超出新興和發展經濟體的平均水平，并且接近或超過一些發達經濟體的水平。這一方面表明寬口徑宏觀稅負過高，因此存在減稅降費的空間；另一方面則反映在稅收之外，政府收入中還有大量的非稅收入。若不考慮社會保險繳款，2010年以來，非稅收入在政府收入的占比一直維持在30%以上，這不僅高于同期發展中經濟體28.1%的平均水平，更是遠超發達經濟體10.6%的平均水平。

要提升財稅調控的實際效果，應當突破現行財稅制度的局限性，使其能夠在引導和激發消費方面發揮更加積極的作用。為此，應當調整財稅調控的基本思路，放棄原先“減稅降費”的政策取向，并將其重新定位為“清費立稅”。這主要包含兩層意思：一是盡早確立稅收在政府收入中的絕對主導地位；二是盡早確立所得稅在稅制結構中的主體地位。其目標就是要建立起以所得稅、財產稅等直接稅為主體的稅制結構，從而既能夠發揮自動穩定器的功能，也有助于縮小收入分配差距，形成相對平等的收入分配結構，以引導和激發消費增長，形成內需導向增長模型，促進經濟向以創新驅動為特征的內生增長方式的轉變。

具體說來，清費立稅的政策思路應沿著以下兩個方面展開：首先，繼續清理各類收費、基金、繳款項目，有些予以廢除，有些則確立為正式的稅種。比如，應當加快推進房產稅制改革，將當前在交易環節課征的房產稅類改為在保有環節課征的房產稅，并將其明確為地方稅種，以逐步取代土地出讓金收入，同時取消與房地產有關的一系列收費項目。再如，應盡早將社會保險繳款改為社會保險稅，并將其設計為中央稅或中央與地方共享稅。通過這些措施，確立稅收在政府收入中的絕對主導的地位，以提升財稅調控的主動性及其效果。其次，在房產稅、社會保險稅的基礎上，還應考慮課征遺產與贈與稅，同時繼續推進個稅，適時將當前的混合稅制改為綜合稅制。當然，在提高上述直接稅類在政府收入中的分量的同時，也要適時減少如增值稅、消費稅等間接稅在政府收入中的比重。在保持寬口徑宏觀稅負大體穩定的前提下，改善稅制和政府收入結構，逐漸建成一個與經濟發展水平相適應的、以所得稅和財產稅等直接稅為主體的財稅制度。

【本文作者分別為廈門大學宏觀經濟研究中心副主任、廈門大學經濟學院教授，中國國際貿易促進委員會廈門市委員會副會長、高級經濟師；本文系教育部重點研究基地重大項目“深化財稅體制改革與促進中國經濟平穩增長”（18JJD790007）階段性研究成果】

注釋

[1]Hsieh, C.T. and P.J. Klenow,Misallocation and Manufacturing TFP in China and India, The Quarterly Journal of Economics, Volume 124, Issue 4, November 2009, P1403–1448.

責編：蔡圣楠 / 賀勝蘭

聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。