摘 要:以“兩彈一星”為代表的高度集中型舉國體制適用于有國家需求保障的核心技術創新，而不大適合當前以市場需求為主的核心技術創新。因此，我國需要創建相對分散的“網絡型舉國體制”，在這種舉國體制中，針對性資源、市場化運作和發揮公共采購市場關鍵性作用是其突出特征，它對于國際前沿商用核心技術創新和加入WTO的追趕型后發國家的自主核心技術創新具有重要的促進作用。我國應該高度重視公共采購市場在新型舉國體制中的戰略地位，將公共采購市場創建為核心技術創新、試用和發展壯大的“根據地”。

關鍵詞:新型舉國體制 十九屆五中全會 公共采購市場 核心關鍵技術

【中圖分類號】F812.45 【文獻標識碼】A

黨的十九屆五中全會提出，“健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰”。本文將說明以“兩彈一星”為代表的集中型舉國體制的特征及其適用范圍，扼要討論它在解決以市場需求為主的核心技術創新上的不適應性；然后，借鑒發達國家科技創新的成功經驗，闡明筆者有關構建社會主義市場經濟條件下“網絡型舉國體制”的觀點；最后，提出將公共采購市場創建為關鍵核心技術創新、試用和發展壯大的“根據地”的建議。

集中型舉國體制的特征與適用范圍

人們一般認為，舉國體制可以發揮我國“集中力量辦大事”的顯著優勢，以相對較快的速度實現科研的重大突破。“兩彈一星”、載人航天、探月工程等令國人引以為傲的項目都是在舉國體制下完成的。在這次抗擊新冠肺炎疫情的過程中，舉國體制也發揮了重要作用。值得一提的是，以 “兩彈一星”科技創新為代表的集中型舉國體制并非我國獨有，美國“曼哈頓工程”和阿波羅登月計劃也屬于高度集中型的舉國體制。其中，阿波羅登月計劃調動了100多所大學、2萬家企業，400多萬人參加，引發的技術創新從宇航科技一直延伸到服裝、食品技術等領域。

這種高度集中型的舉國體制適合于具有以下幾個或全部特點的依托核心技術和關鍵零部件生產的產品：一是需求或市場由政府提供，產品的大部分或全部由政府購買，只要核心技術取得突破，國家就會為其提供試錯、改進質量和實現規模經濟的機會；二是政府投入不計成本；三是技術變化速度相對較慢；四是主要競爭對手為其他國家或大自然，其中大自然的挑戰的具體表現形式有公共傳染病等；五是這種高度集中型的舉國體制在相當大程度上也適用于私人部門投資意愿不足的公共產品創新。從這些特點出發，不僅可以理解我國計劃經濟體系下“兩彈一星”和“運十大飛機”取得成功的原因，而且還可以解釋，在市場經濟條件下，我國之所以可以在核電、航天、北斗導航、量子通信、特高壓輸電和輸變電設備、港珠澳大橋、超級計算、高鐵等前沿科技領域取得輝煌成就，關鍵就在于國家提供了有保障的需求或有保障的市場。

一般說來，在上述領域，只要科研管理體制良好運轉，政府的研發投入基本上都能取得預期成果。自改革開放以來，這種高度集中型的舉國體制在市場經濟大潮下遭到了一些挑戰，但問題主要不是出在技術或產品的需求方，而是在供給方。例如，我國航天工業管理體制在技術民主、科研人員職業上升通道和工資待遇等方面存在一些問題，對航天技術研發應用造成了一定負面影響。因此，對于這種市場需求得到國家保障的集中型舉國體制來說，“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”的主要矛盾集中在供給方和管理體制方面，創新政策的研究和制定主要集中在供給方也是無可厚非的。

但是，對于以市場需求為主的核心技術創新來說，我國傳統的集中型舉國體制卻出現了一定的不適應。以半導體（集成電路）和信息技術操作系統為例，自上世紀90年代以來，我國政府相繼實施了振興半導體產業的908工程和909工程，并在2006年國務院發布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》中將“核高基”（核心電子器件、高端通用芯片及基礎軟件）與載人航天、探月工程并列為16個重大科技專項之一。這些重大舉措對我國半導體（集成電路）和信息技術操作系統的發展起到了極大的推動作用，但卻一直無法解決核心技術和關鍵零部件等問題。問題的癥結何在？

構建有一定市場保障的“網絡型舉國體制”

在筆者看來，半導體核心技術問題主要出在需求方，集中型舉國體制政策制定的焦點集中在科技供給方，而忽視了市場對核心技術創新的關鍵作用。近年來，信息產業的許多業內專家指出，我國發展自主可控芯片和操作系統的難題并不在于核心技術研發，而是在于技術缺乏得到試用和完善的市場機會。我國消費了全球近一半的芯片，面對這么大的需求市場，為什么我國自主可控的芯片仍需大量進口呢？這主要歸因于國內市場對于國產自主技術的不信任與不支持。

不僅私人部門不愿意購買自主可控的國產芯片，我國的公共采購部門在2018年之前也沒有購買過自主可控的國產芯片。2018年5月，我國中央政府才第一次將搭載有龍芯、飛騰和申威等國產芯片的計算機、服務器產品列入政府采購目錄。在私人部門不購買，而公共采購此前又不支持的情況下，國產芯片自然很難追及進口芯片，研發人員從事核心技術研發的動力也會大大消減，更遑論核心技術研發會出現萬馬奔騰的局面。

由此可見，對于以市場需求為主的核心技術創新來說，“兩彈一星”式的舉國體制出現了一定的不適應，我們需要健全和完善推動核心技術創新的國家體制。在這方面，西方發達國家戰后形成的“網絡型舉國體制”或許可以給我們提供借鑒。“網絡型舉國體制”具有三個突出特征：針對性資源、市場化運作和公共采購。所謂針對性資源，就是政府的研發資助集中在幫助技術專家克服技術創新中的關鍵性障礙上；所謂市場化運作，就是通過經紀活動在生產者、工程師、科學家以及其他相關人員之間牽線搭橋，并將新技術的商業化作為政府干預的最終使命；公共采購則是由政府為新生的核心技術在試錯、提高質量并打入商用市場之前提供有保障的市場需求。

通過比較上述兩種類型的舉國體制，我們不難得出結論，我國集中型舉國體制之所以能夠取得成功，并非只是得益于“集中力量辦大事”的體制優勢，還在于國家為其研發出來的核心技術提供了強有力的市場需求保障。對于以市場需求為主的核心技術創新來說，單靠“集中力量辦大事”的體制優勢是不會有很大成效的。發達國家成功的經驗和拉丁美洲失敗的教訓都在一定程度上說明了市場的重要性。沒有技術，還可以通過自主創新創造技術，但如果失去廣大的市場，自主創新就無從談起了。因此，我們需要在社會主義市場經濟條件下，創建一種新型的“網絡型舉國體制”，這樣一來，那些產品需求來自于私人部門等多元化個體，市場存在很大的不確定性、風險和成本很高、技術更加復雜、技術創新速度快的核心技術創新就能得到更大程度的發展。

將公共采購市場創建為關鍵核心技術成長壯大的“根據地”

公共采購又被稱作政府采購，但它并不限于狹義的政府部門，而是涵蓋使用財政資金進行采購和投資的多個公共部門機構，如學校、公立醫院、國防部門和國有企業等。一般說來，在發達資本主義國家，公共采購是一種替代關稅、保護并培育民族工業的產業政策，它既為產品創造了市場，保護了市場，又為其發展提供了融資支持，而且通過制定新的技術標準，國家還可以刺激企業實現更高水平的核心技術創新。公共采購在“網絡型舉國體制”中發揮著關鍵作用。幾乎所有核心技術創新如集成電路、全球定位系統和互聯網等產品的試用機會和初始市場都是由政府通過公共采購提供的。一些西方發達國家科技創新的歷史經驗說明，需求方創新政策特別是公共采購政策可能比供給方創新政策，如政府為科研機構提供研發資金更能推動核心技術創新。

從政策實施的難易程度和需求驅動角度來看，對于落后國家來說，幼稚工業保護是比公共采購更有效的產業政策。歷史上，英國、美國、日本和韓國從落后國家奮力向發達國家的階梯攀登時，其核心技術的自主創新都是通過關稅保護和嚴格限制外國直接投資，為本國企業提供有保障的國內市場來實現的。幼稚工業保護的實質是需求方的創新和產業政策。但是，在我國加入世貿組織后，特別是在大力引進外國直接投資的情況下，我們已經很難再復制發達國家過去的成功經驗。目前，我國還沒有加入WTO《政府采購協定》，公共采購可能是我國在需求方支持核心技術創新的唯一有效的產業政策。

如果對西方發達國家“網絡型舉國體制”產生和運行的環境有所了解，我們不難發現，它主要是運用于國內沒有私人競爭者的前沿商用核心技術創新領域的。在這種沒有競爭者的市場上，西方發達國家企業尚且需要公共采購的保駕護航，在我國以市場需求為主的許多產業價值鏈高端和核心技術的商用市場基本上已被發達國家的跨國企業所占領的情況下，如果還不能通過公共采購為我國本土企業核心技術的研發、試錯和成長壯大提供一塊有市場保障的“根據地”，研發核心技術的企業恐怕會更加舉步維艱。

一直以來，我國以市場需求為主的核心技術創新的市場問題沒有得到足夠重視。我國對自主創新的支持基本上只停留在提供研發資金支持上，如研發贈款、補貼以及稅收減免等“供給方創新政策”，鮮有“需求方創新政策”。學術界關于“新型舉國體制”的文章也基本上都是從科技創新的供給角度進行討論的，涉及如何提供資金、如何培養人才以及科研單位之間如何協作等話題，很少有人談到創新的商業化和“需求方創新政策”的問題。

目前，公共采購的金額一般占各國國民生產總值的10%以上，由于國有企業在我國國民經濟中的比例遠遠高于其它國家，因此，筆者估計，公共采購的金額占我國國民生產總值的比例不會低于20%，這么大的市場規模將對我國企業特別是民營企業的核心技術創新產生巨大的推動作用。在世界經濟形勢嚴峻復雜、中美經貿關系緊張的今天，我們應該盡早將公共采購市場利用起來，努力將其創建為核心技術創新、試用和發展壯大的“根據地”。

在當下國內市場不統一、相關法律不健全、公共采購市場相對混亂，特別是進口產品已占領我國大部分公共采購市場的背景下，這顯然是一項相當艱巨的任務，需要做好大量的工作。但有一點需要明確：我國沒有加入WTO《政府采購協定》，公共采購市場采購國產商品是名正言順的，不采購國產商品反而是違背我國《政府采購法》的行為；我國《外資企業法》規定外資企業在政府采購方面享有國民待遇，但美國政府對我國企業無所不用其極的打擊說明，核心技術和關鍵零部件涉及經濟安全和國家安全，為國外核心技術和關鍵零部件提供有保障的公共采購市場可能會對我國經濟安全和國家安全造成威脅，因此，筆者認為我國有必要對《外資企業法》進行修訂，取消外資企業在政府采購方面的國民待遇。

【本文作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、中國人民大學經濟學院特聘教授】

責編：羅 婷 / 臧雪文

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