【摘要】基層治理中的規范化是理想型官僚組織有效運作的內在要求，也是為了確保基層工作人員的行為既能對上級負責也能對民眾負責。但在有的地方，規范化演變成了“過度規范化”，這主要源于少數領導干部簡單化的決策思維、少數地方不健全的考核體系以及少數基層公職人員的策略性選擇。治理“過度規范化”，要從明確基層的權責清單、倡導“目光向下”的政績觀以及完善針對基層的考核機制三方面入手。

【關鍵詞】基層治理 形式主義 “過度規范化” 理性官僚制

【中圖分類號】D261.3 【文獻標識碼】A

所謂規范，就是一套明文規定或約定俗成的程序、格式、方法、規則或標準的總和。規范化，顧名思義就是用這套規范來指導、規定和約束工作，以期形成統一、穩定、井然有序的工作流程，進而有效地實現工作目標。規范化是科學管理的基本要求，在管理過程中實施規范化，就是要推進權責明晰化、目標計劃化、決策程序化、業務流程化、行為標準化和考核指標化。

在基層治理中，規范化主要體現在三個層面：一是上級政府對基層政府的規范化要求，如明確權責清單、簽訂責任狀等；二是基層政府對工作人員的規范化要求，如規范著裝，統一服務內容、服務標準與服務流程等；三是基層政府及其工作人員對服務對象（企業或民眾）的規范化要求，如規范商店招牌標識等。文中不對這三種規范化加以仔細的區分，而是籠統地視之為上級對下級、組織對成員的規范化要求。

在基層治理中，規范化是理想型官僚組織有效運作的內在要求，也是為了確保基層工作人員的行為既能對上級負責也能對民眾負責

基層治理需要規范化，這是理性官僚制的內在要求。在馬克斯·韋伯看來，理性官僚制作為現代社會一種普遍而具體的組織形態，是現代文明所包含的維持法律、經濟和技術理性的必要條件或組織手段，其優越性在于它的“精密性、速度、明確性、有關公文檔案的知識、連續性、自主性、統一性、嚴格的隸屬關系、減少摩擦和縮減物力與人力上的開支”。①理想型官僚組織的有效運作內在地需要規范化，具體表現在以下兩個方面：

一方面，規范化具有鮮明的專業屬性，體現了理性官僚制的技術優越性。規范化以專業知識為基礎，以程序規范為表征，不僅是組織運作的必要基礎，也是保障工作有序推進的重要工具，由此成為官僚體制不可或缺的運作原則。如馬克斯·韋伯所言，官僚體制的運作實質上是依據專業知識來開展的。②規范代表著過往治理中留下的“專業知識”，特別是在公務過程中獲得的實踐知識，以規范為依據，能夠形成“方便操作、易于傳播”的標準，從而有效地彌補現有治理中專業知識不足的缺憾。此外，工作人員的選用與晉升也是依規而定，其人事活動皆依專長及能力而定，因而能夠通過提升組織的專業化程度來提升工作效率。

另一方面，規范化具有鮮明的約束屬性，體現了理性官僚制的非人格化特征。所謂非人格化，意指官僚體制是規章的體制而非個人的體制，因此，在官僚體制中，管理工作應該以法律、法規、條例和正式文件等規范組織成員的行為，以書面形式闡述和記錄下來的行政法令、決議和規則，即使在口頭討論時已經是規則了，甚或已經有了強制性。③這種強制性不僅可以推動決策和政策的執行，而且超越了一切特殊情況的借口，體現出了典型的約束功能。通過規范化管理，上下級之間的關系可以達到“指揮自如”“上令下行”，使組織形成一個完整統一的有機體；各部門之間可以達到分工清晰、權責明確，避免各自為政、事權不清；組織才能做到“對事不對人”，破除情面，消除營私舞弊。

基層治理需要規范化，更是基層工作特性的必然要求。基層工作人員身處一線，直接與個體的民眾打交道，既是與民眾互動最為密切、最為頻繁的工作人員群體，也是黨和政府與民眾緊密聯系的橋梁和紐帶，他們的服務意識、服務效率和服務水平，直接關系到黨和政府為人民服務的品質。

在這里就會出現一個問題：一方面，基層工作人員的服務品質直接關乎黨和政府的形象；另一方面，他們可能既難以受到組織的有力控制，也難以受到民眾的有效約束。那么，如何確保基層工作人員的行為既能對上級負責也能對民眾負責呢？規范化的引入正是對這一難題的求解所致。

首先，基層治理的規范化能夠提升基層運用法治思維和法治方式的能力，體現了鮮明的法治精神。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，“面對新形勢新任務，……必須更好發揮法治的引領和規范作用”，“全面推進依法治國，……形成完備的法律規范體系……”。規范作為組織活動中的“軟法”，是對政府工作人員行政行為的指導、規定和約束，體現了官僚體制自上而下的紀律約束和監察糾偏機制的基本要求。基層治理的規范化，不僅有利于明晰部門權責，減少政府各部門之間的相互推諉，更有利于防止不作為、亂作為、侵害基層民眾權益等現象的發生。

其次，基層治理的規范化能夠提升基層工作人員的個體素質，體現了鮮明的理性精神。規范化管理，就是辦事要有統一的依據，規范面前人人平等，不能因人而異，通過明確每一個崗位角色的工作內容、方法程序和質量標準，行使相應的權力，并承擔相應的責任，以使組織能夠協調統一地運轉。就基層組織的管理者而言，規范是在系統原則下設計出來的，管理者依據規范進行管理，能夠提高立足本職、縱覽全局的管理水平；就基層組織的成員而言，規范是組織對他們的指引性與約束性要求，通過對照規范進行自我管理，組織成員能夠較好地掌握組織對自身的要求，確立起努力的方向和標準，進而提升自身素質。

最后，基層治理的規范化能夠方便基層民眾辦事，體現了鮮明的民本思想。基層民眾到政府部門辦事，有時出現跑錯路、多跑路的現象，這主要是因為有的地方基層政務不公開不規范所致。推進基層政務公開化標準化規范化，就是要著力消除基層治理中存在的隨意性與模糊性，促使基層工作人員依法依規辦事，更好地滿足民眾訴求。唯有科學規范、有序規范，把好事辦好、實事辦實，才能真正做到讓基層民眾滿意。

有的地方規范化演變成為“過度規范化”，主要源于少數領導干部簡單化的決策思維、少數地方不健全的考核體系以及少數基層公職人員的策略性選擇

規范化管理是為了以規范來指引、規定和約束工作流程，提高工作質效，但在基層治理實踐中，少數地方對規范的理解過于生硬和僵化，忽視千變萬化的實際情況，過分追求形式上的“標準化”“簡單劃一”和“一刀切”；少數地方規定過細、過多、過濫，導致少數基層干部不得不為了達到某個規范化指標要求而弄虛作假。凡此種種，都是“過度規范化”的表現。“過度規范化”重共性、輕個性，重標準、輕創新，重外形、輕內在，實質上是一種以手段替代目標、只顧虛功不重實績的形式主義。

“過度規范化”的危害是顯而易見的。一是捆住了基層手腳，影響了少數基層工作人員干實事的積極性，也破壞了少數基層工作人員務實擔當的良好形象；二是使基層投入過多的時間和精力在“描眉畫眼”等務虛功夫上，既浪費了有限且寶貴的行政資源，也加重了基層負擔；三是可能會使少數基層干部“削足適履”，最終可能與基層民眾的切身利益背道而馳。

造成“過度規范化”的原因是多方面的。從理論上看，官僚制的固有缺陷是導致“過度規范化”的深層次根源。官僚制的一個突出特征，是其目標往往不是單一的，而是由一系列目標構成的一個目標層級系統，或者說是一個連續的目標－手段鏈。④就理想狀態而言，整個組織的目標－手段環環相扣，形成一個有機的體系。但在實踐中，組織活動和最終目標之間的關系往往并不那么清晰，我們也難以將手段和目的完全分離開來，因而，“采用實現某個特定目的的特定手段，可能產生許多始料未及的其他后果”。⑤“過度規范化”就是這樣一個“始料未及的后果”。鑒于政策目標的抽象性，要將其落實到位，就要將其分解為盡可能具體的量化指標。越往基層，這些指標就越具體、越簡單、越清晰，越需要以規范的形式呈現出來。最終，這些規范替代了復雜的治理過程與治理績效，成為基層的主要追逐目標。

我國少數地方基層治理中出現的“過度規范化”，不僅有著深刻的理論根源，也是基層治理場域中不同層級的治理主體之間交互博弈的結果。“過度規范化”源于少數領導干部簡單化的決策思維。所謂簡單化，是國家對復雜的社會現象的一種重構，即將復雜和具體的治理對象予以簡化和抽象。⑥國家治理視角的“簡單化”邏輯有助于我們更好地理解規范化是如何演化成“過度規范化”。面對復雜的和難以處理的治理對象，有限的注意力只容許其關注到一些關鍵性特征并使之更容易被度量和計算。在“過度規范化”的形成過程中，這種簡單化體現在三個方面：一是“一刀切”；二是“一鍋煮”；三是“拍腦袋”。“一刀切”就是為了達成某種政策效果而采用相對單一的執行標準，即“一把尺子量到底”，忽視了各地不同的基礎條件和發展特色；“一鍋煮”就是不顧各地各部門實際，將各地各部門都放在一個盤子來比較；“拍腦袋”則是在出臺規范之前，缺乏民主決策程序，甚至搞“一言堂”。

“過度規范化”源于少數地方不健全的考核體系。基層干部之所以要煞費苦心地證明自身工作是合規的，主要是因為一些地方的考核體系是“合規考核”而不是“實績考核”。上級的考核就是指揮棒，上級指揮棒往哪兒指，基層就往哪兒跑。因此，規范化演變為“過度規范化”，與少數地方重形式、輕實質和簡單粗暴的考核方式有著直接的關系。少數地方領導干部在制定考核指標時，缺乏深入地調查研究，注重文件、臺賬、表格等形式上的東西，忽視了干事創業的過程，忽視了辦成事情、解決問題的成效。在實施考核時，也習慣了拿著規范化清單，看場地、看文件、看臺賬、看表格、看制度牌，如此考核，考在了紙面上、考在了臺賬上，反而忽視了基層干了什么事、解決了什么問題、辦成了什么事。

“過度規范化”是少數基層公職人員策略性選擇的結果。如邁克爾·李普斯基所言，基層政府及其工作人員雖然身處公共政策鏈條最末端，但他們并非純粹的、被動的執行者，而是有著較大能動選擇自由的決策者，與高層領導注重實現組織目標不同，他們偏重于按照自己的興趣與偏好來完成工作任務。⑦這種偏好性選擇表現在如下兩個方面：一方面，雖然基層干部眼睛向上，但他們更愿意去完成那些具有顯示度的工作。“過度規范化”正是這樣一種具有強顯示度且工作量相對較小的工作。官員的精力與時間的有限性，迫使基層政府將注意力分配集中于對規范性材料的準備中，主動加壓提高規范的標準，不斷升級規范化的顯示度與可讀性，而忽略了實際的治理效果，這就使規范化滑入了形式主義的泥潭。另一方面，“過度規范化”是少數地方基層政府及其工作人員消極地規避責任的一種自我保護方式。基層工作復雜多變，治理對象和場域千差萬別，治理信息復雜多變，少數基層公職人員也愿意用形式上的忙忙碌碌來掩蓋實際的政策執行情況，畢竟擺花架子要比做實事更容易，也更能規避不作為的指責。

治理“過度規范化”，要從明確基層的權責清單、倡導“目光向下”的政績觀以及完善針對基層的考核機制入手

“過度規范化”使少數基層干部在目標管理與過程管理的平衡中滑向了極端的過程管理，旨在提升基層治理績效的規范變成了目標本身，也使基層治理深陷形式主義的泥潭，因而是時候對“過度規范化”加以必要的規范。

首先，要明確基層的權責清單。在政府組織結構中，職責同構導致上下級間、條條與塊塊間權責不清，沒有明確的責任分工，出現權責共擔的狀況，進而導致少數上級部門容易向下級部門“甩”包袱，最終將責任轉移給基層政府。因而，要以推進國家治理體系現代化為指引，以打破職責同構的機構設置為突破口，明晰權責關系，用法律的手段推進政府權責優化配置，實現從每級政府都要管所有的事情轉向只管特定的事情。要進一步細化職能部門事務下沉的準入機制，厘清基層政府的權力清單和責任清單。要明確清單之外的事項不得納入基層工作職責之內，不得作為基層的考核項目，防止上級以問責為由，借屬地管理之便，不加拆解、事無巨細進行工作下沉。

其次，要倡導“目光向下”的政績觀。基層政府具有接近民眾、了解民眾需求、快速解決民眾難題的天然優勢，其主要職責是為轄區民眾提供公共服務。但在實踐中，基層政府的職責可能因“上級政府交辦的其他事項”這個兜底條款而走了樣。習近平總書記指出：“反對形式主義要著重解決工作不實問題，督促領導干部樹立正確政績觀，克服浮躁情緒，拋棄私心雜念。”基層公職人員要在實績導向的政績觀的指引下，把解決問題與群眾滿意度作為基層最實際的政績，從政治忠誠、職業操守、倫理自主性等方面不斷強化自身修養，提升責任意識，強化崗位認同和角色認同，自覺打造對基層民眾負責任的行政模式。

最后，要完善針對基層的考核機制。過度規范，就是用過于嚴格的標準來規范紛繁蕪雜的社會事實。“過度規范化”盛行的地方，大多伴隨著“以材料論政績”的考核方式，“上游水不清，下游如何凈”？要治理“過度規范化”，就要著力規范和完善考核機制。一是要杜絕“千篇一律”“統一僵化”的考核要求，進一步提高“個性分”“創新分”的比值。二是要在考核中明確結果導向，融合過程管理與結果管理，考核評價的落腳點應該在基層治理效果的評價上、在觀察問題的解決程度與民眾的切身感受上，而非在考核機制上“唯規范唯標準是舉”。三是要在考核中引入服務對象評價。作為政策實際受益者的民眾，更易識別出實質性的治理舉措和“華而不實、面子工程”的“過度規范化”表象。當這種自下而上的評價壓力足夠大時，基層政府就有更多動力將為民便民措施落到實處。

（作者為暨南大學公共管理學院教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金一般課題“中國特色行政學的發展及其話語體系建構研究”（項目編號：18BZZ066）階段性研究成果】

【注釋】

①[美]斯蒂爾曼著、李方等譯：《公共行政學：觀點和案例》（上），北京：中國社會科學出版社，1988年，第107頁。

②③[德]馬克斯·韋伯著、林榮遠譯：《經濟與社會》（上），北京：商務印書館，1997年，第248頁、第245頁。

④⑤[美]赫伯特A.西蒙著、詹正茂譯：《管理行為》，北京：機械工業出版社，2004年，第61頁、第73頁。

⑥[美]詹姆斯·C·斯科特著、王曉毅譯：《國家的視角：那些試圖改變人類狀況的項目是如何失敗的》（修訂版），北京：社會科學文獻出版社，2011年，第3頁。

⑦Michael Lipsky. Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation, 1980.

責編/謝帥 美編/王夢雅

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