【摘要】加強頂層設計是開創我國發展新局面，實現改革新突破的題中之義，是我國改革進入攻堅期和深水區的必然要求。加強改革頂層設計的基本內涵是要做到全局設計、總體設計、統籌設計，注重改革的系統性、整體性、協同性是加強頂層設計的必然邏輯。加強頂層設計要與基層探索良性互動、有機結合，要堅持以人民為中心的價值取向。

【關鍵詞】頂層設計 全面深化改革 以人民為中心

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞“加強改革頂層設計”這一問題進行了系統而全面的論述，提出了一系列新思想、新觀點、新論斷，以全新的視野深化了對改革規律的認識，這些論述為全面深化改革的順利推進提供了思想指引，推動全面深化改革行穩致遠。

加強頂層設計是我國改革進入攻堅期和深水區的必然要求

改革開放四十余年，我國經濟社會發展在取得舉世矚目成就的同時也積累了發展質量不高、收入分配不均、城鄉差距拉大、生態環境惡化等諸多矛盾，這些問題是我國高速發展中形成的“頑瘴痼疾”，因而黨中央對改革的清醒判斷是改革進入了攻堅期和深水區。“攻堅”意味著容易改的、見效快的都已經完成了，已經到了化解舊有矛盾和應對新問題的時刻，現在要敢于啃“硬骨頭”；“深水”則預示著改革面臨的內外部風險挑戰逐漸攀升，不確定因素將會增多，還要觸及多年形成的盤根錯節的利益關系，要敢于“涉險灘”。總體而言，改革的環境已經變得更加復雜，隨著諸多領域的聯系日益密切，一種社會問題的背后往往存在復雜的政治、經濟等多方面因素，以往靠單一部門推動改革的方式效率日益低下，改革成本逐漸攀升，已經不能適應深化改革的新要求。因此，習近平總書記指出，“要解決我們面臨的突出矛盾和問題，僅僅依靠單個領域、單個層次的改革難以奏效，必須加強頂層設計、整體謀劃”。

加強頂層設計是開創我國發展新局面，實現改革新突破的題中之義。中國特色社會主義是改革開放以來黨的全部理論和實踐的主題。可以說，中國特色社會主義是改革開放進程中最偉大的“頂層設計”。當前，我國正處在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，全面建成小康社會進入決戰決勝階段，即將開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。與此同時，當今世界正處在新一輪科技革命和產業變革的時代大潮之中，機遇與挑戰并存，我國更應順勢而上，有所作為。在國際國內形勢深刻調整的大背景下，改革的廣度和深度也要增加，習近平總書記強調，“我們要開創發展新局面，就必須實現改革新突破。”開創發展新局面就要發揮“關鍵一招”的決定性作用，持之以恒將改革進行到底，而實現改革新突破就要發揮頂層設計的引領作用，將改革向縱深推進，推動生產關系不斷適應生產力的新發展，開創中國特色社會主義事業更加廣闊的前景。

頂層設計要立足全局，引領改革實踐

習近平總書記明確強調，要牢固樹立改革全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要觀照全局。樹立全局觀、大局觀是加強改革頂層設計的核心要義，頂層設計的“頂層”所在，正是要求改革從全局著眼、從宏觀思考、從長遠入手，而非謀一時一域之得失。加強改革頂層設計的基本內涵是要做到全局設計、總體設計、統籌設計，改革既考慮在橫向上覆蓋領域的廣度，統籌經濟、政治、文化、社會、生態、黨建等各個方面，也要考慮在縱向上的時間跨度，橫跨全面建成小康社會、基本實現社會主義現代化、實現中華民族偉大復興。正如習近平總書記所指出的，“所謂頂層設計，就是要對經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態體制作出統籌設計，加強對各項改革關聯性的研判，努力做到全局和局部相配套、治標和治本相結合、漸進和突破相促進”。

頂層設計要引領改革實踐，要謀改革之“勢”。習近平總書記反復強調改革要講大局、講全局，黨的十八大以來，黨中央統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局、貫徹新發展理念、推進國家治理體系和治理能力現代化等重大戰略部署，都是從國家發展全局和中華民族長遠發展的高度進行的富有前瞻性、戰略性、根本性的頂層設計。樹立改革全局觀，不能為一時之利所左右，不能為一域之利所左右，在深化改革中要做好打基礎、顧大局、謀長遠的工作，統籌考慮歷史、現實與未來，這就是改革所應有的“勢”，正所謂“謀劃大棋局，既要謀子更要謀勢”。

注重改革的系統性、整體性、協同性是加強頂層設計的必然邏輯

習近平總書記反復強調全面深化改革“是一項復雜的系統工程”，要求注重改革的系統性、整體性、協同性，這既是全面深化改革的內在要求，也是加強頂層設計的必然邏輯。中國社會是一個包含若干子系統的復雜巨系統，整體結構復雜、涉及領域眾多、各種聯系密切，經濟社會發展的方方面面已經成為一個你中有我、我中有你的整體，一項改革的推進會對其他改革造成影響，一項改革的推進也需要其他改革的協同配合。所以，在頂層設計中注重改革的系統性、整體性、協同性，就顯得尤為重要。

頂層設計的理論和方法源自系統科學，加強改革頂層設計就要從系統論出發，把注重系統性、整體性、協同性作為頂層設計的著重點。頂層設計注重系統性，就要把不同領域、不同環節、不同層次的改革納入一體思考，既考慮各項改革舉措的關聯性、增加正向相關，也要防止政策實施中互相掣肘、減少負向相關，以實現整體與部分的協調運行；頂層設計注重整體性，就要聚焦改革設定的整體目標和應取得的整體效果，加強對改革的各個領域、各個層次、各項舉措的關聯性研究，重大改革都是牽一發動全身的，政策措施要綜合配套、形成體系，在改革實施上做到整體規劃、整體推進；頂層設計注重協同性，就要讓各領域各環節改革銜接得當、協同發力，遵照“時間表”“路線圖”，做到按圖施工，在改革方案、改革落實、改革效果三方面做到協同配合，匯聚形成強大的改革合力。

習近平總書記強調，“要把住頂層設計和路線圖，注重改革舉措配套組合，使各項改革舉措不斷向中心目標靠攏”。頂層設計是整體性的設計方法，注重改革的系統性、整體性、協同性，自然要求改革的最終效果也是整體性的、綜合性的。整體效果和綜合效應從何而來？顯然僅靠單個要素是無法實現的，這種效能只能由系統來賦予。黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革、系統整體推進改革的新時代，無論是“全面深化”還是“系統整體”都是手段，都要著眼于改革的整體效果和綜合效應，這也是黨的十八屆三中全會把“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為改革總目標的原因所在。改革是全面的系統的改革和改進，是各領域改革和改進的聯動和集成。頂層設計最終要著眼于整體利益，聚焦改革總目標，使得“各項改革舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在實際成效上相得益彰”。

加強頂層設計要與基層探索良性互動、有機結合

習近平總書記指出：“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。”改革開放是一項前無古人的偉大事業，沒有現成的模式可以參考。近年來我國發展面臨的風險挑戰越來越多，政策方案的制定必須慎之又慎，絕不能在根本性問題上出現顛覆性錯誤。對于看不準的問題不能匆忙決策，應當采取投石問路、試點先行的辦法，在前期依靠基層探索摸索出可行的改革思路，基層探索取得的成果和經驗是頂層設計的認識來源。同時，基層探索也不可能完全脫離頂層設計任意行事，雖然“摸著石頭過河”更側重在實踐中獲得認識，但并不意味著瞎摸、亂摸，頂層設計要為基層探索規定根本原則與方向，對基層探索進行指導和糾偏。基層探索最終要將實踐中獲得的認識通過頂層設計升華為系統化的理性認識，形成可行的、可推廣的實施方案。

改革的生命力在于落實，頂層設計的落地生根也離不開基層探索。中國幅員遼闊、人口眾多，不同地區的情況千差萬別，不可能靠一套方案或一次頂層設計包打天下，倘若“以文件落實文件”，改革就會出現空轉和停擺。中央通過的改革方案落地生根，離不開因地制宜，頂層設計要為基層探索預留可行的制度接口和銜接機制，以便在落地中實現任務分解與分層對接，真正制定出符合本地區本部門實際的具體方案。頂層設計與基層探索相結合不是一句空話，必須回歸實踐。要在全社會營造尊重實踐、尊重創造的濃厚氛圍，中央一再強調要把鼓勵基層改革創新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法，不能借加強頂層設計的名義抹殺基層探索的積極性、否定基層探索的創造性。改革落地要允許看、允許試、允許闖，要鼓勵和允許基層進行差別化探索，一切從實際出發，一切以時間、地點、條件為轉移，在實踐的基礎上實現頂層設計與基層探索的良性互動、有機結合。

加強頂層設計要堅持以人民為中心的價值取向

改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發展，無不來自人民群眾的實踐和智慧；改革開放的偉大歷程同樣證明，在改革的各個時期，人民群眾從來不是改革的被動接受者，而是改革的主體力量。在新時代推進全面深化改革這場新的偉大革命，加強改革頂層設計要做到一切為了人民、一切依靠人民，把人民擺在心中最高的位置。2020年8月7日，針對“十四五”規劃的編制工作，習近平總書記提出要“把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來”，再次凸顯了人民在改革開放事業中的主體地位。加強改革頂層設計，要堅持以人民為中心的改革價值取向。

堅持以人民為中心，頂層設計要做到問計于民，善于從人民群眾中汲取智慧和力量。頂層設計是科學的改革方法論，但改革決策的科學性不是僅靠具有高超領導能力的領導干部和具有專業素養的專家學者就能實現的，不深入基層，不了解群眾，頂層設計就失去了根基，也就失去了科學性，就不能為廣大人民群眾所擁護。頂層設計的科學性與人民性是統一的，習近平總書記強調，“提高改革決策的科學性，很重要的一條就是要廣泛聽取群眾的意見和建議”。堅持以人民為中心，頂層設計更要問需于民，傾聽來自基層和一線的呼聲。加強改革頂層設計的最終目的是解決我國發展中的現實問題，因此必須堅持問題導向，深入群眾認真進行調查研究，掌握基層的實際情況，從廣大人民群眾的現實需求出發，下大氣力解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。對于涉及群眾切身利益的改革方案在制定中不能急于求成，要廣泛征集和聽取群眾意見，讓改革決策盡可能地反映人民群眾多樣化、差異化的利益訴求，從而提高改革決策的針對性和時效性。

堅持以人民為中心，無論是“問計于民”還是“問需于民”，都要激發人民群眾在改革中的積極性、主動性和創造性，這是頂層設計的生命源泉所在。列寧曾指出，生氣勃勃的創造性的社會主義是由人民群眾自己創立的。加強改革頂層設計，要增強人民群眾的改革主人翁意識，在群眾和各級黨委、政府間搭建暢通的利益表達渠道和溝通橋梁，方便群眾為改革積極建言獻策。在政策制定中要做到凝聚民心、集中民智、匯集民意，真正讓廣大人民群眾能夠參與到改革決策中，真正讓廣大人民群眾的意見和建議融入改革決策的各個環節，真正讓頂層設計的成果反映出人民群眾的意愿和呼聲。

（作者單位均為中共中央黨校（國家行政學院））

【參考文獻】

①中共中央文獻研究室：《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年。

責編/李一丹 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。