【摘要】“十四五”時期經(jīng)濟和社會的高質量發(fā)展至關重要，增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。保障和改善民生是社會穩(wěn)定的壓艙石，必須加強頂層設計，明確發(fā)展思路，持續(xù)深化體制機制改革。在“十三五”時期打下的良好基礎上，“十四五”民生保障事業(yè)應當堅持補短板、保公平、促發(fā)展，進一步發(fā)揮制度優(yōu)勢，提高治理效能。

【關鍵詞】“十四五”規(guī)劃 民生保障 高質量發(fā)展 【中圖分類號】D632.1 【文獻標識碼】A

我國“十三五”民生保障工作取得了輝煌成就，獲得了寶貴的制度建設經(jīng)驗

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持人民主體地位，貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想，高度重視保障和改善民生。“十三五”期間，在黨中央的堅強領導下，教育、衛(wèi)生健康和人社部門等紛紛加強民生保障事業(yè)規(guī)劃，全面深化制度改革，有序推進公共服務轉型提升，民生保障事業(yè)取得了較為突出的成績。

一是居民就業(yè)和收入更有保障。我國積極推動就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，努力促進充分就業(yè)。城鎮(zhèn)就業(yè)人員持續(xù)增長，每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)維持在1300萬人以上，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率有所降低。二是教育質量更有力度。堅持黨的教育方針，貫徹落實立德樹人根本任務，持續(xù)深化教育改革，努力推動教育現(xiàn)代化。同時，教育脫貧攻堅任務成效顯著，貧困地區(qū)辦學條件持續(xù)改善，困難群眾和弱勢群體的受教育權得到保障、受教育機會更加充分，基本公共教育服務更加均衡。三是衛(wèi)生健康水平進一步提升。推動實施健康中國戰(zhàn)略，全面深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，群眾“看病難、看病貴”等問題得到緩解。面對新冠肺炎疫情的考驗，黨和政府向人民交出了一份滿意的答卷。四是社會保障更加公平更可持續(xù)。按照全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的指導方針，筑牢了兜底保障防線。五是脫貧攻堅行動成效顯著。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出“精準扶貧”理念，農村貧困治理進入新階段。2015年至2019年，我國農村貧困人口從5575萬人下降至551萬人，農村貧困發(fā)生率由5.7%下降至0.6%。

綜上所述，我國“十三五”民生保障工作取得了輝煌成就，獲得了寶貴的制度建設經(jīng)驗，但仍然存在不少短板。首先，民生保障事業(yè)的規(guī)模總量不足。面對人民日益增長的高水平、多樣化需求，現(xiàn)有的民生保障事業(yè)規(guī)模有限，特別是優(yōu)質資源總量較少、分布不均。如鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師數(shù)量較少，基層教育師資隊伍建設滯后；老年護理人才稀缺、專業(yè)化程度較低，難以提供充足的老年護理服務。其次，民生保障服務的人均水平較低?，F(xiàn)有民生保障項目尚未實現(xiàn)全民覆蓋，仍然存在制度漏洞。特別是在人口流動的背景下，不少服務的享受仍以戶籍為基本限制條件，導致流動人口保障缺失，從而降低人均水平。最后，民生保障系統(tǒng)的內在結構存在差異。民生保障各項目發(fā)展不均衡，部分項目制度成熟、規(guī)范性較強，部分項目建設滯后、穩(wěn)定性不足。

“十四五”民生保障的總體思路：高質量的發(fā)展追求、普惠性的價值導向、多元化的內涵發(fā)展

“十四五”時期我國將踏上建設社會主義現(xiàn)代化強國的新征程，經(jīng)濟發(fā)展水平、人民生活水平和國家治理水平將得到大幅提升。當前，我國經(jīng)濟社會已經(jīng)進入高質量發(fā)展階段，面對百年未有之大變局，民生保障事業(yè)將成為我國積極應對全球風險、維護國家安全與社會穩(wěn)定的重要基石，對實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化產生重要作用。在“十三五”規(guī)劃即將收官之際，對“十四五”民生保障事業(yè)進行謀篇布局成為了黨和政府的現(xiàn)實需求。根據(jù)黨的十九屆五中全會精神，“十四五”民生保障工作應當注重以下幾點。

高質量的發(fā)展追求。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的需求呈現(xiàn)出由低向高的轉變，基本需求的滿足會帶來更高層次的需求。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國居民的溫飽問題已經(jīng)得到解決，基本生活得到有效保障。現(xiàn)有的民生保障項目在防范化解社會風險方面發(fā)揮了重要作用，特別是對貧困人口的兜底保障。全面小康社會建成后，人民對美好生活的向往會引發(fā)更高層次的需求，同時社會風險的變化也會導致新弱勢群體的產生，從而對民生保障事業(yè)提出更高要求，其制度目標將從保障公民基本權益轉向促進人的全面發(fā)展。未來，民生保障事業(yè)不僅要注重覆蓋面的擴大，更要確保質量的提升。脫貧攻堅要轉向相對貧困治理，調整目標群體和扶貧模式，防止貧困邊緣群體和已脫貧人口返貧致貧。社會救助要秉持積極的發(fā)展救助理念，增加救助對象的生計資本，幫助其自力更生，擺脫福利依賴。社會福利要關注特殊群體新的需求，調整福利提供方式，確保福利充足性。

普惠性的價值導向。公平公正始終是社會發(fā)展所追求的核心價值，民生保障事業(yè)涉及廣大人民群眾的根本利益，必須堅持普惠性的價值取向，切實推進全民共享。社會主義的本質在于實現(xiàn)共同富裕，民生保障則服從和服務于這一目標，應當通過完善制度規(guī)則，持續(xù)深化制度改革，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感和安全感。一方面，注意城鄉(xiāng)差異和地域差異，要以城鄉(xiāng)融合發(fā)展和區(qū)域協(xié)調發(fā)展為契機，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、社會保障一體化。同時，建立區(qū)域之間的合作機制，避免因地域差別帶來的制度分割。另一方面，聚焦農民工和靈活就業(yè)人員等制度“漏出”群體，探討制定符合其職業(yè)特征的社會保障制度，增強制度適應性與靈活性。重視殘疾人等特殊群體，加快建設無障礙通道及設施，增強其基本公共服務可及性，改善生活條件。社會保險應當持續(xù)提高統(tǒng)籌層次，爭取實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，避免因統(tǒng)籌區(qū)分割帶來的待遇不公平。社會救助應當完善資格認定條件，明確專項救助目標群體，規(guī)范對象認定程序。

多元化的內涵發(fā)展。改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟體制激發(fā)了市場和社會活力，資源和信息快速流動，社會均質化程度下降，群眾訴求呈現(xiàn)多元化特征。在公共服務領域，政府積極推動簡政放權，社會和市場力量不斷壯大，逐步參與到公共事務中來。私營部門與公共部門合作提供各項服務，相互補充、相互促進，形成良性循環(huán)。黨和政府積極推動社會共治共建共享，形成了多元參與、分工有序的社會治理格局。在此背景下，民生保障事業(yè)具備了多元化的發(fā)展趨勢，一方面是服務管理和提供主體的多元化，另一方面是服務方式和內容的多元化。“十四五”時期，社會變革將進一步加劇，全球交流將進一步加強，多元的群眾訴求需要不同類型的服務。因此，需要鼓勵和引導市場和社會組織參與到民生保障事業(yè)中來，完善資格認定規(guī)則，為民眾提供多樣化的選擇方案，豐富民生保障的形式與內容，形成多層次、多樣化的民生保障。

將加強制度頂層設計與重點民生保障項目突破相結合，著力完成“十四五”民生保障發(fā)展目標

當前較長一段時間內，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展受到新冠肺炎疫情影響，民生保障事業(yè)面臨不少考驗。為堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須加強民生保障制度建設，繼續(xù)深化各項制度改革，增強制度公平性和可持續(xù)性。以“六穩(wěn)”“六保”工作為切入點，把民生保障目標放在首位，樹立科學的制度理念。通過加強制度頂層設計與重點民生保障項目突破相結合，完成“十四五”民生保障的發(fā)展目標：

著力提升基本公共服務均等化質量。統(tǒng)籌利用線上線下、各級各地公共資源，加強總體規(guī)劃和科學布局，加大基本公共服務投入力度，扶持和培育多元服務主體，重點關注貧困地區(qū)群眾、流動人口和弱勢群體等對象，推動城鄉(xiāng)和區(qū)域公共服務均等化。同時，應當明確統(tǒng)一的基本公共服務標準，制定城鄉(xiāng)和地域評估細則，開展基本公共服務滿意度調查，及時補足基本公共服務短板。在基本公共教育上，關注農民工和殘疾人子女入學教育，加快學校基礎設施標準化改造，為其就近入學提供便利條件。在基本勞動就業(yè)上，加強就業(yè)培訓基地建設，提升信息化服務水平，完善人力資源服務設施。在基本醫(yī)療衛(wèi)生上，加快區(qū)域醫(yī)聯(lián)體建設，推動優(yōu)質資源下沉至基層，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務能力。在基本社會服務上，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務能力，提高社區(qū)醫(yī)療保健和養(yǎng)老服務水平。

建設高質量教育體系。教育是國之大計、黨之大計，是民族振興、社會進步的重要基石，必須堅持黨對教育事業(yè)的全面領導，培養(yǎng)社會主義建設者和接班人。教育現(xiàn)代化離不開高質量的教育體系，應當深化教育教學改革，立足國家戰(zhàn)略發(fā)展導向，建立科學合理的人才培養(yǎng)體系。要結合國家發(fā)展方針，有針對性地設置一批專業(yè)學科，根據(jù)市場和社會需求調整人才培養(yǎng)方案，破除人才培養(yǎng)短板。在教育理念上，落實立德樹人根本任務，促進學生德智體美勞全面發(fā)展。各學校應當明確辦學理念，突出辦學特色，改善辦學條件，全面實施素質教育。在教學內容上，圍繞國際國內發(fā)展大局，增強教學內容的科學性與時代性，提高學生的綜合素養(yǎng)。在教學手段上，加強線上與線下資源整合，豐富教學形式，培養(yǎng)學生動手能力和創(chuàng)新意識，提高學習便捷性。在教師隊伍建設上，重視師風師德建設，完善教師培訓計劃，提高教師素質。在教育評價上，重視學生培養(yǎng)質量，積極破除“五唯”頑疾障礙，探索以人為本的評價機制，避免功利化和短視化傾向。

健全多層次的社會保障體系?，F(xiàn)階段，我國社會保障體系中第一層次占比較大，二、三層次發(fā)展空間有限。不同層次保障的功能定位較為模糊，導致人們對第一層次的法定保障期望過高，產生制度依賴。為此，應當以改革和完善第一層次的法定保障為基礎，合理界定各層次責任邊界，區(qū)分不同層次的保障功能和保障水平，加強多層次社會保障體系的頂層設計。對政府主要負責的第一層次，應當以保障公民基本權益為目標，以公平正義為價值追求，主要保障基本生活。對政策支持下由市場和社會力量參與的二、三層次，應當以提高保障水平為目標，遵循自愿選擇原則，為第一層次提供補充。

實現(xiàn)更加充分的高質量就業(yè)。“十四五”時期應當堅持就業(yè)優(yōu)先政策，持續(xù)完善勞動力市場，破除制度障礙和地域分割，促進勞動力充分流動。既要充分發(fā)揮市場調節(jié)作用，優(yōu)化就業(yè)服務，切實保障各地勞動力的就業(yè)權益；又要加強宏觀調控，實施勞動力技能提升工程，重點關注高校畢業(yè)生、殘疾人、退伍軍人和其他就業(yè)困難群體，加大政策幫扶力度。持續(xù)完善人力資源服務，加強信息化平臺建設，有效銜接勞動力供給和用人需求。加強對新業(yè)態(tài)從業(yè)者、靈活就業(yè)人員和創(chuàng)業(yè)者的支持和職業(yè)保護，規(guī)范新型勞動關系。積極發(fā)揮失業(yè)保險功能，做好失業(yè)登記和監(jiān)測工作，為失業(yè)者提供有針對性的職業(yè)培訓，幫助其發(fā)揮自身就業(yè)優(yōu)勢。

（作者為四川大學公共管理學院教授、博導）

【注：本文系教育部人文社會科學研究一般項目“基本公共服務均等化視角下農村低收入群體幸福感提升路徑研究”（項目編號：20YJAZH074）的階段性成果】

【參考文獻】

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④張遠新：《新時代黨保障和改善民生的理念創(chuàng)新探析》，《理論探討》，2020年第3期。

⑤鄭功成：《中國民生保障制度:實踐路徑與理論邏輯》，《學術界》，2019年第11期。

責編/周小梨 美編/陳媛媛

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