摘 要:在推進國家治理體系和治理能力現代化的宏偉進程中，應將公共預算置于治理體系的突出地位。如果公共預算不能有效發揮作用，整個治理體系也將不能有效發揮作用，因此公共預算改革應該作為下一步改革的優先領域和最佳切入點。公共預算改革的三個關鍵方面，即應用良治原則改革預算程序與報告，促進預算全面性，以及在三級預算結構下追求關鍵性的財政成果，應作為一個整體框架，融入到治理現代化進程中，以深化公共預算改革推進國家治理體系現代化。

關鍵詞:國家治理 公共預算 良治原則 三級預算

【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A

70多年的發展中，我國的政府預算制度經歷了多次或大或小的改革，建立了較為完善的預算管理體制機制和政策體系。其中，2000年開始實施的部門預算制度尤其重要。據此，除了政府整體外，政府各部門也要單獨向人民代表大會報告預算并經其審查和批準。這些改革在總體上強化了公共預算在國家治理體系中的地位和作用。

目前中國五級政府的四本預算（包括一般公共預算、社會保險預算、政府性基金預算和國有資本經營預算）的支出總額約為42萬億元人民幣，超過GDP計量的年度經濟總量的1/3。如果考慮本應納入預算的準財政活動以及龐大的政府資產，全景圖式的公共預算的規模還要大得多。這些財政資源為國家治理體系注入了最重要的能量。

然而，規模的重要性遠遠無法與利用資源的能力相提并論。這種能力從根本上講取決于預算能力。如果預算體制設計和實施不理想，或長期累積的基本脆弱性未得到系統清除，公共預算就難以有效約束和引導治理角色履行職責，還可能對治理能力與治理績效帶來負面影響。

因此，將公共預算角色確立為國家治理之重要角色具有重要意義。

為何應將公共預算作為治理體系的核心

本文“公共預算”泛指公共部門的預算，而非特指當前預算體制中的“一般公共預算”；公共預算的標準化程序包括行政部門的預算準備（不只是編制）、立法機關的預算審查與批準、行政部門的預算執行，以及事中和事后的預算評估與審計；預算報告指需要提交人民代表大會審查或備案的政策文件及其附件。

預算程序與預算報告構成公共預算的兩個基本成分。有相關文獻把預算程序確認為“最基本、最正式和最頻繁的治理程序”[1]，把預算文件確認為“唯一最重要的政府政策文件”[2]。這為理解公共預算作為公共治理體系之核心提供了適當的切入點，但尚需展開進一步的論證。

首先，公共預算的視野與框架之宏大，遠遠超越常規的立法、行政、司法或者國有企業等其他治理機制。就其潛能而言，唯有公共預算能夠相對完整地呈現社會的集體選擇，即關于公眾的錢花在何處、花多少、何時花、誰來花和應達到的相關要求的選擇，以及關于這些資源如何籌措的選擇。以此言之，公共預算應被視為集體選擇的財務鏡。這些選擇不僅攸關政府職能的有效發揮，也攸關公眾的普遍利益。集體選擇決定了集體的命運，相應地，作為集體選擇之基礎平臺的公共預算，得以成為集體命運的決定性力量。以此言之，把預算治理（budgetary governance）理解為“社會以集體名義做出預算選擇”，既合乎邏輯也合乎實踐。

其次，預算概念提示我們，絕大部分的公共治理問題都在某種程度上依賴公眾的錢即公共資金。在最基本的意義上，公共預算也就是針對治理角色“拿錢”和“花錢”制定預算，并呈遞人民或人民選舉的代表審查與批準，隨后由行政部門執行，最后對執行過程與結果進行評估和審計。“拿錢”和“花錢”的多少、來源和用途等納稅人關切的信息，均需通過預算報告公開披露。這是民主治理概念中保障公民和納稅人基本知情權的關鍵形式。預算報告因而必須成為公開透明的法律文件和政策文件，作為“透明政府”的基本標準。這些信息對評估政府的受托責任和改進集體選擇都至關緊要。

第三，預算概念也提示我們，在健全和運轉良好的治理體系中，通過預算程序來約束公共政策是最為適當的。理由非常簡單：既然預算被理解為對“公眾的錢”作出的集體選擇，那么，至少在邏輯上需要確認“對錢作出選擇”的同時，也需要一并對“用公眾的錢做什么或不做什么”做出選擇。兩者間的關系如一枚硬幣的正面和反面，無法分離開來，人為地分離并不適當而且潛伏著高風險。因此，兩者的直接聯結形成了治理概念的兩個核心成分——政策決策的制定與實施。決策的財務面表現為預算決策（budgetary decision），非財務面表現為實質性公共政策——需要花費公共資金推動的政策。

最后，如果預算制度不能有效發揮作用，也很難設想政府或公共部門能夠有效發揮作用。一方面，預算提供了限制財政權力的基本方法，即人民或人民代表主要通過預算審查、批準與監督等方式對“錢袋子”的權力即政府拿錢和花錢的權力實施基本的財務合規性控制，以此為行政部門的所作所為建立法定約束。另一方面，公共預算還通過授權機制授予政府拿錢與花錢的廣泛權威，用以推動造福公眾的公共政策。

基于上述論證，可以合理推論：把公共預算塑造為公共治理體系中的核心角色不僅可行，而且至關重要，關乎整個治理體系和治理能力能否真正步入現代化進程。假以時日，其難以估量的戰略意義將逐步呈現出來。

以良治的基本原則約束與引導預算程序和報告

首要的良治原則：法定授權

法定授權在公共預算領域表現為預算授權，其根本意義不僅在于為“拿錢”和“花錢”的正當性和合法性創設唯一的法定來源——人民意志與愿意的表達，還在于為公共治理建立法定約束，作為防范腐敗和限制權力濫用的防火墻。黨的十八屆三中全會《決定》指出“健全‘一府兩院’由人大產生、對人大負責、受人大監督制度”，“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”，也明確體現了法定授權原則的精神實質。

基于法定授權原則，現行預算改革應聚焦以下幾點：強化人民代表的代表性、專業化和敬業精神；改進預算文件以確保人大代表至少能夠看得懂、看得透；適當延長人大代表審查時間并改進相關程序；部門預算報告應包括全部所屬機構的預算；嚴格和全面的支出限額應在啟動預算草案編制時即予下達；支出限額應細分為部門及其下屬機構各自的限額；支出限額應按資本支出和經常支出進行分類；支出限額不允許輕易變更并作為預算申請的硬預算約束盡早下達；盡快建立全面的預算會計以確保能夠實時跟蹤預算授權在各階段的執行情況；建立嚴格程序以確保財政部門和支出部門的預算批復與預算授權相一致。

第二項基本良治原則：受托責任

通過預算授權，公共部門獲得了拿錢和花錢的廣泛權力。防范權力濫用風險要求訴諸受托責任原則并使其制度化，以約束和引導公共組織就其預算資金（和其他資源）的來源、占用和使用的合規性，以及使用結果的績效（performance）承擔明確的、可追溯的責任。這是責任政府建設的關鍵方面。

基于此項原則，預算改革應聚焦：預算報告應盡可能表明“誰對什么（支出用途、標準和績效目標）負責”；所有政府部門均應依次按“信息提交—解釋行為正當性—權威性裁決—違規懲罰”建立可追溯的受托責任機制；分清合規責任和績效責任并建立適當的計量標準；合規性責任亦應針對預算報告、財務報告和預算授權的遵從情況；責任機制一并應用于收入、支出面和債務責任；預算與預算過程的信息應確保公開透明以利評估責任。

第三項基本良治原則：透明度

除了法律法規明文規定的保密情形外，其他所有的公共財政信息應以可理解的方式及時充分披露。同時，相關數據及其來源應是可驗證的，確保合乎數據誠實原則。公開披露的信息應涵蓋預算單位的角色與責任、財政籌劃（中期財政規劃）、公共賬目，以及財政政策和其他公共政策目標、重點與優先性。財政風險信息亦應充分披露以利于公眾監督和適時采取明智行動，包括預算制定所使用的預測參數。

第四項基本良治原則：預見性

這項原則強調資源流量的預見性，相關法律法規的及時公開、統一解釋及其內在一致性，以及公共支出結果的可預期性。資源流量預見性應關注“誰、在何時、可以得到多少預算資金、做何事、哪些錢可花和哪些不可花”等內容，這對預算制定、審查、執行尤其重要，是規劃及制定良好的公共政策的前提條件。預見性也要求政策的連貫性，避免朝令夕改。為此，為年度預算確立中期展望的視角非常重要。2015年開始實施的中期財政規劃在這一方向上邁出了關鍵性的一步，但主要因“預測”成分居多、“籌劃”的成分偏少，尚需作系統性改進。

第五項基本良治原則：公共參與

即便預算制定、審查、執行、評估和報告機制運轉良好，促進預算過程與報告的公共參與亦有其獨特的意義與價值。大量文獻和實證研究都證實了這一點。人民代表大會制度作為人民參政議政的基本政治制度，仍有必要得到間接式公共參與機制的補充和支持，尤其應確保公眾的聲音能夠在預算過程的各個階段被治理者“聽到”，并適時作出恰當回應。

值得注意的是，只有在正確理解五項基本治理原則之間邏輯關系的基礎上，科學應用這些原則指導預算程序與報告改革，才會更加有效。

促進預算的全面性

預算的全面性或統一性常被視為支出優先性方面最重要的制度安排。如果預算的范圍不完整，那么，良治原則的可應用性和有效性也勢必受損。“全口徑預算”[3]概念雖然廣為流傳，卻遠未切中要害。此外，即便財政數據（包括未被記錄的稅收減免）被完整地記錄到預算報告中，也不代表預算就是全面的——可能遺漏了預算程序的全面性。

如前所述，政策決策理應置于預算程序的約束與引導之下，而不應在預算程序之外制定、實施和評估，只有特例（保密與規制）例外。在筆者看來，預算程序全面性的基本含義可以概括為：通過預算程序制定、實施和評估政策決策。政策決策是指公共部門關于“做什么”和“不做什么”的權威性決定。由于目前各界對預算程序全面性的基本含義及其特殊重要性普遍缺乏基本理解，這一方面的改革力量和進展相對來說非常有限。

多年來，兩類偏離預算程序全面性的情形相當突出：法定支出和準財政活動[4]。法定支出是指以法律法規強制規定的支出，比如教育支出、支農支出、科技支出等。由于支出數額已經被預先決定，預算程序的任務在很大程度上被矮化和變異為“計算程序”，類似會計和報告機制的功能。況且，經濟社會是動態變化的，客觀上要求以靈活性較高的預算程序予以應對。但是，法定支出的直接后果就是招致預算僵化，大大限制了以公共預算直面挑戰和機遇的能力。考慮到法定支出目前依然超過一般公共預算的40%，著手推進讓法定支出決策（政策決策）回歸預算程序意義重大，也是確立預算在公共治理體系中的核心角色的關鍵一環。

由來已久的準財政活動目前依然活躍，比如稅收支出（減免優惠）和貸款擔保。這些政策工具發揮著類似公共支出的作用，但并未納入預算報告和預算程序，這意味著人民和人民代表既難知情、更難行使監督的權利。同時，大部分情況下，準財政活動不受立法機構和公眾的監督，長遠地看，由此帶來的潛在風險非常大，這一問題值得費心思量。

澄清預算的三級結構與財政成果

如果說良治原則和預算全面性為公共預算改革確立了核心理念和主要方向，那么，三級預算結構為合理配置財政資源提供一個良好的模式選擇。特別需要強調的是，三級預算結構的明確區分，有助于“一級接一級地”設定預算改革的正確議程，以確保把有限的改革資源集中在最重要的議題上。

預算的第一級結構稱為總額財政紀律

當預算總額無論事前還是事后被認為不可持續時，政府就會被認為缺乏財政紀律。預算制定的正確次序是從基于宏觀經濟框架籌劃確定預算總額開始，主要涉及支出、收入、赤字和債務總額。總額的合理水平取決于“需要花多少錢”與“有多少錢可花”之間的平衡。這種平衡不僅依賴于良好的宏觀預算的籌劃程序和技術方法，還要求負責協調和組織預算制定的核心部門從事務性工作中超脫出來，把主要精力集中到這一戰略性事務上。

此外，確定合理的預算總額要求從預算過程的早期階段，就對現行政策、政策變更和需要出臺的新政策進行籌劃，包括仔細確認達成政策目標的中期成本，以此作為建立預算限額的第一步，之后與現實的收入預測進行對比性的次級籌劃，然后確定收支缺口以及需要新增的債務。這一過程需要大量的時間，也需要較高超的專業技術，但更緊要的是真正重視它：如果第一步出錯，那么，后續的預算過程、最后的預算結果也將是錯誤的，因為第一步出錯的后果會不可避免地傳遞開來并不斷疊加。因此，無論是在中央還是在地方，總額財政紀律被普遍視為良好財政管理的首要價值。

預算的第二級結構稱為配置預算

配置預算可以確保公共支出的優先性，準確反映國家戰略重點和政府政策優先性。與總額預算一樣，配置預算也深具戰略意義，兩者可統稱為“戰略預算”，理應作為“頂層設計”置于公共治理體系的視野之下。在財政壓力加劇的環境中，通過結構優化釋放資源，并使其從社會優先級較低的用途轉移到優先級較高的用途，盡管在相關文獻中這一問題少受關注，但其意義之深遠遠非“增收”或“增加債務”能夠相提并論。

由于種種原因，現行預算體制在配置層面的機能失調相對明顯。這些原因主要包括法定支出，以及與法定支出類似的“指定支出”——指定重點支出領域。改革方向應明確無誤：以“彌補關鍵短板”作為配置預算的改革取向。這一取向引導治理者關注公共服務的最低標準，而非重要領域或重點用途。在環境快速變化的動態世界里，“重點”永遠只是個暫時起作用的相對概念，把它固化并帶進預算程序中，直接后果就是削弱以公共預算應對變化的能力。如前所述，這種能力正是治理能力的本質含義。此外，配置預算也與“集中財力辦大事”的關懷緊密相連。此外，財力過度分散的現象至今未得到根本矯正，其深層原因主要在于專項轉移支付“過于發達”引發的諸多負面后果。

配置機能失調的另一個重要原因，在于缺失對資本支出和經常支出的嚴格定義、分類和整合程序。現行部門預算分為“經常預算”和“項目預算”，其自身缺陷十分明顯，不僅表現為重復——經常預算中包含項目支出、項目預算中包含經常支出，還在于這種分類與公共支出管理的績效目標相悖。治理績效目標要求分清資本預算和經常預算并將其整合到同一個預算中。這樣的分類與整合涉及預算結構的根本性調整，宜盡快推進。

第三級預算關注以合理成本交付公眾偏好的公共服務

這一級預算屬于微觀預算層面，本質上屬于“戰術預算”——區別于前兩級的“戰略預算”。兩類預算的正確關系可表述為“戰略預算更優先、戰術預算更重要”。重要性與優先性概念在整個公共治理體系中意義深遠，它提示我們：要想把任何重要的事情做好，必須充分考察前提條件（優先性）是否具備。這個核心理念對正確理解治理具有普適意義。

在運營預算層面上，改革應致力于創建良好的激勵相容機制，以激勵公共部門持續關注公共支出與服務的經濟性（economy）、效率（efficiency）和有效性（effectiveness）三者通常合稱為“3E”。從技術上看，運營預算改革應致力于把三者聯結起來：強制規定預算申請與被嚴謹界定的少量產出與成果指標有機掛鉤；在整個預算執行階段自動跟蹤這些績效指標的進展與偏差；在預算評估階段進行嚴謹的評估并與獎罰機制適當掛鉤。

【本文作者為中央財經大學教授、政府預算研究中心主任】

注釋

[1]Donald P. Moynihan. Citizen Participation in Budgeting: Prospects for Developing Countries. Edited by Anwar Shah, Participatory Budgeting. P65. The World Bank. 2007.

[2]John L. Mikesell, Fiscal Administration in Local Government. Edited by Anwar Shah, Local Budgeting. P182.The World Bank. 2007.

[3]全口徑預算就是把政府所有收支全部納入統一管理，其目標定位于構建一個覆蓋所有收支，不存在游離于預算外的政府收支，是將所有類型的財政資金收支都納入統一管理體系的制度框架。

[4]準財政活動（Quasi-fiscal activities）主要由中央銀行、公共金融機構和非金融公共企業實施，并且往往通過簡單的行政決定實行，不記錄在預算或預算報告中，并且往往不受立法機構和公眾的監督。

責編：周素麗 / 賀勝蘭

聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。