摘 要:現階段很多地方正在大力建設的社會矛盾糾紛調處化解中心雖然對于及時受理和快速解決群眾的矛盾糾紛起到了重要作用，但大部分還未能做到從源頭上抑制矛盾糾紛的產生，實現“治病于未病”。對此，一方面，應從創新社會治理機制的視角重新定位矛盾調解工作，在社會綜合治理的整體框架下建構多元、多層次矛盾調解體系；另一方面，應優化“矛調中心”這一實體的工作流程與機制，引導更多的社會主體參與進來，充分發揮社會自身的力量。

關鍵詞: “矛調中心” 社會治理機制 流程優化 多元主體參與

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

2020年3月30日，習近平總書記在安吉縣社會矛盾糾紛調處化解中心調研時指出：“要完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，把黨員、干部下訪和群眾上訪結合起來，把群眾矛盾糾紛調處化解工作規范起來，讓老百姓遇到問題能有地方‘找個說法’，切實把矛盾解決在萌芽狀態、化解在基層。”浙江省首創的縣級社會矛盾糾紛調處化解中心（下稱“矛調中心”）在調解社會矛盾糾紛、降低治理成本、提高治理效能方面發揮了重要作用，取得了顯著成績。2020年上半年，全省縣級“矛調中心”共接待群眾近66萬人次，化解矛盾糾紛54.2萬件，成功率達94.6%。矛盾調解作為社會治理的重要一環，也應追求實現“共建共治共享”的要求。這不僅需要從社會綜合治理的整體框架下重新審視矛盾調解工作以及“矛調中心”的功能與定位，而且要重新梳理“矛調中心”的工作流程與機制，提升其運行效率，優化其運行機制，從而更好地解決群眾“急難愁盼”的問題。

賦權社區，建構多層次的社會治理體系，讓社會資源成為預防和化解社會矛盾的重要力量

黨的十八屆三中全會指出要“創新有效預防和化解社會矛盾體制”，其要義就是要跳出矛盾調解具體工作本身，從建構“社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”的視角審視矛盾調解工作，將其納入社會綜合治理的整體框架中進行整體性部署。但是，現階段很多地方正在大力建設的“矛調中心”雖然對于及時受理和快速解決群眾的矛盾糾紛起到了重要作用，但大部分只是被動地接收和處理各類事件，未能做到從源頭上抑制矛盾糾紛的產生，更沒有“切實把矛盾解決在萌芽狀態”，實現“治病于未病”。

進一步而言，在矛盾調解過程中，不能先驗地認為政府就是調解的主體，社會就是調解的對象，相反，政府與社會都應該成為調解的主體，尤其要重視社會力量的能動性及其有效性。換言之，應從社會治理的基層單位——居民小區開始，建構起預防和化解矛盾的第一道防線。在這方面，寧波市鎮海區招寶山的經驗值得借鑒。2012年招寶山街道探索成立了居民“互助站”，通過“眾籌、眾議、眾行、眾享”的方式在居民家門口搭建了一個由小區居民自己組成的就近協商事務、解決糾紛、組織活動的平臺。具體而言，“互助站”以“家人治家”為理念，讓“家人”在“家事”管理中發揮主導性作用，使社區在新的層次上重回“熟人社會”，建構了充滿生機而又高效的社會治理綜合體。自成立以來，“互助站”在解決居民廣泛存在的政府無法顧及、個人無法破解的“微民生”“微需求”方面發揮了重要作用。近年來，這一模式被迅速復制和拓展到整個鎮海區，2020年1—8月份，鎮海區的居民通過“互助站”解決矛盾糾紛1057件，占全區總量的15.4%；而通過區“矛調中心”調解的案件僅占8.2%。在招寶山街道，居民通過“互助站”解決的矛盾糾紛占比更是超過50%。可以說，將矛盾調解的第一道防線建在居民小區層面，在很大程度上將有助于從源頭上預防和減少社會矛盾的產生。

優化流程，分流和疏解矛盾體，提升“矛調中心”實體的運行效率

“矛調中心”被賦予了群眾信訪和矛盾化解“終點站”的定位，繼而對中心的運行效率提出了更高要求，如一站式接收，一窗受理，完善訴調、警調、檢調、專調、訪調等多條聯動機制。如此安排隱含著這樣一個前提：中心的來訪者必定是需要調解矛盾糾紛的。然而，寧波市鎮海區“矛調中心”統計結果顯示，2020年1—8月份，在到訪中心的群眾中，前來咨詢的人數占總人數的82.7%、仲裁占比6.4%、訴訟占比5.1%、信訪占比3.2%。這些數據有力地說明了很多群眾到“矛調中心”的目的并不是調解社會矛盾糾紛。不難預料，如果將“矛調”與“非矛調”的事務都引向無差別受理窗口，很可能會導致其超負荷運行，從而降低工作效率，甚至會滋生更多的矛盾糾紛。

為了提升中心的運行效率、避免矛盾糾紛的堆積與再生，鎮海區多措并舉，建構了矛盾糾紛的分類疏解閉環。首先，在區鎮層面強化政府對跨部門、跨區域、跨層級重大復雜矛盾糾紛的指揮調度。其次，在全省率先推出矛調“網格驛站”，打造基層解紛“500米調解圈”，即發揮網格員信息靈、“人頭熟”的特點，助推小微矛盾就地解決。第三，開展“熱線調解”（12348法律援助熱線和新進的12345調解專線）和“預約調解”，提供“外賣點單+協助派單”式上門調解服務，實現“群眾鬧心事家里就能調”。很多問題得到即時就地解決，避免了矛盾不斷堆積或向“矛調中心”集中。

進一步地，針對“矛調中心”的到訪群眾，工作人員一方面根據他們的訴求性質，將事件分流至各業務專窗，另一方面在中心內打造了“1+N”的“全自助辦理、半自助指導、窗口幫辦、全程代辦”等親情服務場景，將辦事等候區改造為百姓“會客廳”，營造出“家庭式”等候氛圍，并播放宣傳片、調解視頻，以案釋法，不少來訪人員通過上述環節對所涉事件有了比較深入的了解，自我化解了矛盾糾紛，取得了意想不到的效果。與此同時，鎮海區“矛調中心”積極引導居民自發成立各類社會組織，如平安志愿調解團、“大阿姐”調解團、以退休老人為主體的銀輝調解服務團等，這些組織紛紛進駐中心，成為矛盾調解過程中舉足輕重的社會力量。

優化社會矛盾糾紛調解機制的啟示和思考

社會矛盾糾紛的發生通常有分散特征，解決矛盾糾紛同樣不宜“聚”，即單中心或集中化，而應分流和協同。一方面，通過社會治理重心前移和下移將矛盾消解在源頭，實現“源頭治理和防范”，另一方面，優化流程、疏解矛盾。具體而言，包括以下幾方面：

聚焦系統性社會治理機制創新。在頂層設計上要認真審視矛盾調解工作在社會治理體系中的定位以及“矛調中心”的具體功能。研究和調解社會矛盾糾紛需要超脫這一事務本身，轉而聚焦于系統性的社會治理機制創新。“系統性”主要體現為堅持標本兼治、堅持協力推進——通過“矛調中心”的運行實現“治標”，抑制矛盾糾紛的擴大與擴散；依托社會治理體系的優化“治本”，從源頭上預防和減少社會矛盾的產生。延續這一思路，可以將“矛調中心”定位為社會治理綜合服務中心，并致力于將其建設成為社會治理共同體建設的實踐載體。更詳細地說，中心應遵照多元主體協同參與的社會治理體系邏輯，做到各方“有責、盡責、享有”，否則就有可能因考核壓力而陷入單向管控和剛性維穩的窠臼。更進一步，中心的建設還需堅持因地制宜，避免整齊劃一，既要設定規定動作，也要允許自選動作。例如，寧波市招寶山街道的基層社會治理水平相對較高，社會矛盾糾紛本身就較少，并且居民自治力量相對較強，能夠有效化解這些矛盾糾紛。因此，其“矛調中心”布局就充分凸顯了居民自治的特色，更多地依靠居民自治組織和志愿者來化解矛盾。

優化“矛調中心”內部運行流程，強化分流和引導。優化“矛調中心”內部運行流程是提高矛盾調解效率的關鍵，而運行流程的優化必然要建立在精準了解和把握公眾需求的基礎之上，同時要用辯證的觀點抓穩定，具體分析和區別對待各種不同性質的矛盾。各地應堅持每隔一段時間對特定時限、范圍內的各類案件進行回顧、梳理和聚類分析。各縣級中心之間亦可定期召開線上或線下研討會，根據綜合研判的結果，明確公眾實際訴求，并以此為基準推動矛盾糾紛調解的分類、分流。例如，寧波市鎮海區對來訪人員的需求和矛盾糾紛特點進行了深入調研和分析，因地制宜地采取了如下布局：在大廳內設置咨詢臺，根據來訪者的實際情況進行分類引導；在給予專業調解之外，提供咨詢、法律援助等公共服務，通過相關知識的普及，提高公眾的政治素養、法治精神和自治自覺。需要強調的是，公眾的政治素養、法治精神和自治自覺是習得的，而非灌輸的。因此，我們不應照搬傳統的宣傳策略，而需要不斷讓公眾融入矛盾糾紛調解的實踐，如中心可在調解成功后將具體過程、結果和依據以簡明的方式傳遞給當事人，以此類方式促使公眾更主動、積極地參與到矛盾糾紛的討論和解決中，并且更加關注經濟、社會中的熱點焦點問題。

以數字技術為動力，助推矛盾糾紛調解邁向“智治”。社會治理體系的優化與矛盾調解效率的提升均離不開數字技術的廣泛應用。黨的十九屆四中全會將科技支撐納入社會治理體系的構成部分，這就標志著大數據、互聯網等智慧化治理手段、工具已成為開展社會治理的核心要件。毋庸置疑，在矛盾糾紛調解中，數字技術的應用對于政府部門間的協同合作、“政府—社會”關系的可持續發展大有裨益。這方面亦可參考寧波市鎮海區“矛調中心”的做法實踐：專門設立指揮研判區，建成矛調“全域治理大腦”，實現研判會商和數據賦能；依托社會治理大數據分析研判模塊，綜合應用在線矛盾糾紛多元化解平臺、“移動微法院”“浙里調”等平臺信息，完善全區矛盾糾紛大數據庫，為推動風險提前預防化解提供了信息化支撐，做到了“問題早發現、矛盾早解決”。當然，在充分利用智慧治理優勢的同時，也不能忽視對個人隱私的保護、對倫理道德的考量，這不僅需要在制度、法律層面予以規范，明確界定科技的創新和應用邊界，還需要在嚴格保密與靈活使用之間取得適當平衡。

發揮人民群眾的主體力量，為矛盾調解提供有效支撐，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制。鎮海區及招寶山街道的實踐表明，人民群眾能夠在矛盾調解過程中發揮至關重要的作用。鎮海區積極與高校、老干部局展開合作，廣泛吸納學生和退休干部力量；同時，與區法學會、團區委、工商聯、區婦聯等合作建立“金石榴女律師維權工作站”“區法學會專家調解工作室”“民營企業解憂專窗”等機構，為調解不同類型的群眾糾紛提供專業建議。各地可效仿鎮海區的做法，聘請有能力、有意愿的社會成員擔任民間調解員，大力激發和支持公益性、服務性、互助性社會組織，行業協會，群團組織等多元社會力量承擔起公共責任。其中，不同類型的非政府組織應重視解決專屬領域、行業內的矛盾糾紛，防范各自領域內的矛盾糾紛演變為惡性群體事件。同時，作為主導者的政府也應建立健全合理有效的激勵機制，如將各類組織參與調解的情況納入注冊登記程序、年檢年審內容、等級評估和政府購買服務條件范圍，更好激發社會組織參與矛盾糾紛調解的主觀能動性。

【本文作者為浙江大學公共管理學院教授，浙江大學公共政策研究院首席專家】

責編：羅 婷 / 司文君

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