摘 要:當前，基層治理在滿足群眾美好生活需要、解決群眾“急難愁盼”問題中，面臨資源困境、服務困境和方法困境。青島市建立社區治理資源統籌和配置的長效機制，通過將資源、服務、管理下放到社區，以居民需求為導向進行精準化和精細化公共服務供給，為進一步創新以解決群眾問題為導向的基層治理機制提供了借鑒。未來，基層治理機制創新應從資源匯聚機制、問題解決機制、服務供給機制這三方面著力推進國家治理現代化。
關鍵詞:三放兩化 機制創新 基層治理 問題導向
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
當前我國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，人民群眾的訴求和問題呈現多層次、多方面、多樣化的特點。2020年9月18日，習近平總書記在湖南考察時強調，要堅持以人民為中心的發展思想，著力辦好群眾各項“急難愁盼”問題。回應群眾“急難愁盼”問題的能力是國家治理能力的重要體現，而解決好基層群眾的“急難愁盼”問題要求政府不斷提升為人民服務的精準性和精細化水平，不斷增強群眾的幸福感和獲得感。10月10日，習近平總書記在中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上發表重要講話強調，“歷史總是在不斷解決問題中前進的”。在新的時代背景下，通過體制機制創新有效解決基層群眾“急難愁盼”問題是順應新的發展形勢、貫徹新的發展理念、滿足群眾美好生活需要的必由之路。
群眾“急難愁盼”問題的治理困境與創新需求
隨著經濟社會發展水平的不斷提升，社會結構和社會主體之間的不斷分化導致個體異質性特征逐漸呈現，不同主體之間的訴求也呈現多層次、多樣化特征。以群眾“急難愁盼”問題為導向、增強群眾的幸福感和獲得感是基層社會治理的首要任務和目標。但在實際的社會治理過程中，基層面臨著較為復雜的治理困境，各種瓶頸問題的存在使得服務群眾的“最后一公里”遲遲沒有徹底打通。
其一，資源困境。豐富的治理資源是解決群眾問題、提升基層治理效能的基礎和保障，而基層治理面臨的首要困境為治理資源與治理需求的不匹配。近年來，隨著“放管服”改革的不斷推進，基層承接了大量上級職能部門下放的事項，體現了社會治理重心不斷下移的發展趨勢。但在治理重心下移的過程中，基層治理所需的各類資源仍然主要集中于上級政府部門。基層內部資源難以進行有效集聚乃至流失，區域內的資源無法下沉導致基層治理現代化缺乏必要的資源支持，基層治理所需的人力、物力和財力資源相對不足，基層政權掌握的資源量與群眾多樣化的需求之間存在差距，缺乏解決群眾“急難愁盼”問題的物質基礎。
其二，服務困境。基層是解決群眾問題、滿足群眾需求的“第一現場”。基層社會治理中的公共服務應實現治理需求與服務供給相匹配。同時，基層也是政府公共服務的最終落腳點，“上面千條線”式的政策落實和服務提供方式，體現了公共服務提供者的責任擔當和目標指向。但是這些公共服務供給卻在與居民需求匹配方面出現了錯位，使得政府提供的某些公共服務并不完全符合群眾的所盼所想。在基層治理過程中，公民大多情況下僅僅是被動的服務接受者，缺乏自下而上表達自身利益訴求的渠道和意識。在基層治理結構中，基層政府和社區居委會以完成上級行政任務而非以解決群眾“急難愁盼”問題為自身工作導向，在基本公共服務供給方面“一刀切”，難以精準識別群眾的差異化訴求，這是基層治理的頑疾所在。
其三，方法困境。信息時代給社會治理帶來的機遇和挑戰就在于治理方法的迭代更新，新問題、新技術要求新能力、新方法。基層工作事務瑣碎化、群眾需求多元化都要求更好的技術方法支持，但是基層工作人員的結構和能力往往難以適應現實工作的需要。
一方面，信息技術已經成為推動治理變革的重要杠桿，城市治理中已經廣泛推行智慧城市、智慧社區、城市大腦等技術應用，對數據采集、數據使用、數據評估等提出了新要求，同時這些大數據應用如何更好適應基層生動而復雜的工作場景還在探索之中；另一方面，基層社會治理中所面臨的一個常態問題就是基層工作隊伍的不穩定和流動性，好的工作經驗和工作方法難以持續，同時基層的問題往往難以精確鎖定，群眾的“急難愁盼”問題常常是多個簡單問題交織在一起的復合型問題，這對解決問題的程序和步驟提出了較高要求，需要對基層治理的優秀做法進行總結和提煉，形成制度化的工作方法以更好解決基層工作中的流動性問題。
從基層治理現狀來看，當前城市基層社會治理出現了社會治理公共資源難以下沉、基層治理資源短缺，公共服務供給不能更有效地對接居民需求，社區自治水平受限等問題。這在一定程度上表明現有的基層社會治理機制已經不能完全適應當前社會的發展需要，基層治理過程中原有的體制機制在解決群眾“急難愁盼”問題方面難以發揮全面實效。為此，要想從根本上提高基層對問題的回應性，就要通過體制機制創新為基層增權賦能，以體制機制創新驅動基層社會治理現代化，這是提高基層治理效能的關鍵所在。
“三放兩化”工作機制的內涵和生動實踐
在基層社會治理過程中，社區是直接對接群眾生活需求、解決群眾問題的治理單元，社區治理機制的創新事關群眾幸福感和基層治理成效的提升。社區治理資源是解決群眾“急難愁盼”問題的現實基礎和重要保障，實現區域資源向社區的有效匯集是破解基層治理工作“有心無力”的關鍵所在。
2018年6月12日，習近平總書記在青島市李滄區上流佳苑社區考察時強調:“要推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務、管理放到社區，更好為社區居民提供精準化、精細化服務。”近年來，青島市圍繞習近平總書記的重要講話精神提煉出了“三放兩化”工作機制，即把資源、服務、管理下放到社區，為社區居民提供精細化、精準化服務。“三放兩化”新模式建立起了社區治理資源統籌創新的長效機制，通過整合社區治理資源、推動社區資源的高效配置，為切實解決群眾“急難愁盼”問題提供了助益，同時也為創新基層治理體制機制積累了豐富的經驗。
“三放”：對社區資源統籌機制的創新實踐
對社區資源的統籌是社區治理的前提和基礎，社區治理資源統籌機制的創新能夠有效緩解社區資源短缺和權責失衡的困境。
其一，以資源下放推動各類實實在在的治理資源向社區集聚。將基層所需的治理資源下放是為基層增權賦能的第一步，資源下放即要堅持人往社區走、錢往社區投，促進各類物質資源向一線傾斜，緩解基層有責無權的問題，激發基層干部干勁，從而提升服務效能。首先，在人力資源方面，青島市通過增加編制等舉措，吸引各類人才向社區聚集；在街道層級只保留必要的辦公人員，其余人員全部下沉至社區，直接從事社區公共管理，從而增加社區人力資源儲備。其次，在財力資源方面，通過制定社區工作經費使用管理辦法，建立社區事權與財權相匹配的保障機制，擴充基層建設和服務群眾經費。青島市李滄區部分社區黨組織還積極探索集體經濟制度，大力發展社區集體資源，改善了社區資源匱乏的現狀。
其二，以服務下放推進各類便民服務事項向基層延伸。將服務下沉到社區，即要將與群眾生活密切相關的各類公共服務延伸至社區，并通過優化服務流程、創新服務供給方式等，使基層在回應民需、解決群眾“急難愁盼”問題方面大有可為。在服務下放方面，一方面，優化社區服務供給流程，通過搭建社區服務平臺，促進公共服務向社區延伸；另一方面，創新社區公共服務的供給方式，通過引入技術化手段和項目合作，培育基層社會組織，構筑基層公共服務新體系。
青島市李滄區各社區對政府延伸到社區服務中心的公共服務事項實行“一窗受理，全科服務”，在社區內部建立一站式服務大廳，投放政務服務自助終端，簡化群眾辦事流程，并全面推行社區服務“一次辦好”改革；利用大數據、互聯網等新興技術，搭建社區服務供給平臺，真正將智慧服務深入社區，切切實實讓社區居民全面了解并享受當前的社區服務；各社區充分利用所在區域的優勢技術與平臺，將社區服務嵌入到區域市場網絡中，不斷創新社區公共服務的供給方式，增強社區資源與服務供給的能力。
其三，以管理下放賦予基層社區治理自主權。管理下放基層的前提是厘清基層的權責清單，通過管理下放賦予基層更多的管理權限，從而促進治理重心向基層下移，將管理制度優勢轉化為社區治理效能。青島市李滄區在將管理事項下放的同時予以基層相匹配的權力，具體表現為，制定職能部門職責下沉準入制度，新增事項確須街道承擔的，由區委區政府嚴審把關，并做到權隨事轉、人隨事轉、費隨事轉。同時，賦予街道對區直部門派出機構負責人的任免征詢權、人事考核權、重大決策和重大項目的建議權，有力激發了基層干部的工作積極性，提升了為民服務的水平。
“兩化”：社區資源配置和服務供給機制創新
習近平總書記提出的“城市管理應該像繡花一樣精細”的重要指示，指明了深化基層治理的工作方向。資源、服務和管理的下放是社區服務精準化、精細化的前提條件，社區服務的精準化和精細化是對社區公共服務供給模式和社區資源配置機制的創新和轉變，即由過去粗放型、指令式的社區服務模式轉向集約型、精細化的社區服務模式。
精準化服務指向的是對群眾“急難愁盼”問題的直接回應，實現問題解決和服務供給的直接匹配。群眾的問題反映了群眾最現實、最直接的需求，群眾“急難愁盼”問題實質上是社區居民個體在現實中難以實現的需求，解決問題就是要根據群眾的個性化和差異化需求，量身定制、尊重特色，為群眾提供直接的、貼心的高效優質服務。
精細化服務指向的是群眾“急難愁盼”問題的復雜性。由于基層問題具有多樣性、復雜性、現場性等特征，同時又受制于基層資源稟賦、發展程度和管理水平的巨大差異，需要在有限的選擇中選擇恰當的服務策略。這就必須要以現實問題為導向，因地制宜、分類施策，推進差異化的管理和服務策略，在具有普遍價值的公共服務供給中尋求“個性化”的精細服務。
社區服務的精準化和精細化要求基層治理以社區居民的服務需求為導向，通過對居民的社區服務需求進行精確識別來設計社區服務供給方案，結合各類技術手段實現社區居民需求和服務供給以及資源配置的無縫對接，這是解決民眾“急難愁盼”問題的應有之義。青島市李滄區探索建立以大數據為基礎的群眾問題發現機制，并對解決了社區問題的工作經驗進行提煉和優化，形成了一系列社區工作法。例如，上流佳苑社區以黨員為骨干，組建起志愿服務隊伍，建立對口幫扶模式，每月為有需求的獨居老人提供所需服務，定期維護社區設施；延川路社區黨委通過樓院黨小組的網格劃分，將支部建在網格上，通過開展黨員聯戶、隱患排查、服務代辦等，為居民提供精準化、精細化服務。利用互聯網、大數據、區塊鏈等數字化管理手段，通過政府機構、社會組織、管理網格等服務連接，建立居民需求和社區服務精準對接機制，促使社區居民的差異化需求在社區層面得到最大程度滿足，提升了社區服務供給的精準化、精細化水平。
“三放兩化”工作機制是在增權和賦能的基礎上為基層建立的機制保障和機制創新，其核心是構建社區治理資源統籌和高效配置的長效機制，包括縱向上將區域內的資源、服務、管理下放到基層社區，實現社會治理資源進一步下沉到基層社區和社會治理重心向基層下移，從而促進社區的良性治理；橫向上將社區匯聚的資源通過高效的資源配置，精準識別群眾訴求，轉變和創新社區服務的供給方式，使得社區中的各類治理資源能夠更精準地解決社區的實際問題，滿足居民的多樣化需求，最終打造共建共治共享的基層治理格局。青島市李滄區對“三放兩化”工作機制的生動詮釋，是對“將矛盾化解在基層”和“人民城市為人民”治理理念的進一步深化。
進一步以基層治理機制創新解決群眾“急難愁盼”問題的思考
隨著城市發展進入精細化治理階段，基層治理需要回歸“滿足人民群眾對美好生活向往”的需求。因此如何更好地提升基層尤其是社區治理水平，成為當下中國城市治理的熱點話題。近年來，基層治理難逃路徑依賴的窠臼，內卷化問題愈發突出，以解決實際問題為導向創新基層社會治理體制機制成為推進基層社會治理現代化精準施力的方向。基層治理體制機制的創新需要從資源匯聚機制、問題解決機制、服務供給機制三方面展開：
創新社區內部資源的挖掘機制，激活社區治理的內生動力
社區資源的匯聚機制不僅包括社區治理資源縱向上的下沉，還應注重社區治理資源的內部挖掘。“三放兩化”工作機制是對社區外部治理資源統籌所進行的機制創新。當前我國的社區治理資源輸入過分強調自上而下的路徑依賴，缺乏對社區內部潛在治理資源的挖掘和激活。在社區層面，各類企業、社會組織和居民擁有豐富的社會資源，打通各治理主體之間的溝通壁壘對于挖掘社區內部資源具有重要意義。基層黨建是突破條塊區域限制、打破各單位溝通壁壘的核心動力。在挖掘社區內部資源的過程中可以具體通過區域化黨建的方式實現黨建單位各類治理資源的互聯互通以及人力、財力和物力資源在社區的集聚。在新形勢下，突破傳統的黨建模式，通過“智慧黨建”帶動基層治理資源的流動與集聚，以精準識別群眾訴求、精細化凝聚各類資源，是基層黨建機制創新的新方向。
創新社區問題的解決機制，提高公共服務供給的精準化和精細化水平
一方面，創新多元協同機制，豐富解決群眾“急難愁盼”問題的手段。隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進，各方治理主體的參與意識不斷增強，社會治理方式由主要靠政府管理向多元主體合作共治轉變，主動廣泛吸納社會多元化主體參與治理成為社會治理的常態。在社區層面，以多元協同機制帶動政府、企業、社會組織、居民多方合作不僅能夠整合多方資源，更能通過各個主體的不同優勢為滿足居民需求提供多樣化手段，從而實現公共服務供給能力的現代化。在新的社會發展時期，創新多元協同機制要求在理清各基層治理主體權責的基礎上，通過各類項目合作的方式匯聚社會多元主體力量，充分培育民間組織以引導和帶動公民參與，實現多元主體之間互動的常態化，通過自治化手段更好地解決群眾的“急難愁盼”問題。
另一方面，創新民主協商機制，豐富民眾治理意愿的表達渠道。民主協商機制為各類治理主體提供了直接對話的平臺，能夠有效化解居民的利益糾紛，是解決群眾“急難愁盼”問題的有效機制。因此，立足新的發展形勢，基層治理應由傳統的行政控制式的利益協調模式轉向采取更加公開透明解決矛盾沖突的民主協商機制，在黨組織的引領下全面整合轄區內企業、駐地單位、社區工作者、社會組織、志愿者隊伍以及業委會骨干等協商議事主體，推動其參與民情協商，探索建立協商議事規則與居民公約，打造社區信息網絡平臺，在保證社區信息共享的基礎上能夠更加精準地識別群眾訴求和治理偏好，打通各主體的協商壁壘。
引入技術手段，創新群眾訴求的識別和服務供給模式
隨著大數據技術向社會各個領域的不斷延伸，科技成為當前公共管理不可或缺的工具和手段。大數據技術在精準識別居民需求方面發揮著重要作用，其通過海量數據的收集和計算能夠對群眾“急難愁盼”問題進行精準定位，從而保證政府進行精準決策并有效推進政府公共服務供給模式的革新。因此，應充分發揮技術手段在基層體制機制創新過程中的作用，將數字管理手段引入各個機制創新的過程中，打造“互聯網+政務服務”“智慧黨建”、基于數據的合作網絡治理等機制，從而提高公共服務供給的精細化和精準化水平。
當前中國處于經濟社會高速發展的時期，在此進程中政府與社會的關系不斷進行調適。立足新的發展階段，以人民為中心的發展思想要求必須以解決群眾“急難愁盼”問題作為基層治理的導向，以滿足人民群眾的美好生活向往作為基層治理的目標。在這樣的治理愿景下，我國基層治理應不斷創新基層資源的挖掘機制、群眾問題的解決機制和服務的精準化供給機制，通過為基層增權賦能以提高基層服務的精細化和精準化水平，最終實現既安定有序又充滿活力的“中國之治”。
【本文作者為山東大學政治學與公共管理學院教授；山東大學政治學與公共管理學院碩士研究生孫妍、青島市李滄區民政局李軍對本文亦有貢獻】
責編：賀勝蘭 / 臧雪文
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