摘 要:基層治理是國(guó)家治理的重要組成部分，不斷提升基層治理效能是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?；鶎又卫碇y，不僅難在“上面千條線，下面一根針”，還難在其直面不同利益訴求的群體或個(gè)人，直接關(guān)乎人民群眾的切身利益。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，重視調(diào)查研究，注重依靠群眾，才能切實(shí)解決基層治理中的實(shí)際問(wèn)題，提高基層治理的有效性。

關(guān)鍵詞:基層治理 實(shí)際問(wèn)題 調(diào)查研究

【中圖分類號(hào)】D262.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層治理是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)。如果說(shuō)中高層的治理側(cè)重于宏觀層面，主要考慮國(guó)家治理的戰(zhàn)略，那么基層治理則是一種微觀層面的治理，主要側(cè)重于解決具體問(wèn)題。基層的末端特點(diǎn)決定了“提高解決實(shí)際問(wèn)題能力”是基層治理創(chuàng)新的必然要求。

基層治理應(yīng)以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向

基層組織的主要任務(wù)是落實(shí)

從縱向上看，中央到基層的各級(jí)組織都是國(guó)家治理的主體，發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但不同層級(jí)組織的具體任務(wù)存在差異。中央的主要任務(wù)是決策部署，制定國(guó)家治理的大政方針、重大戰(zhàn)略等；中間層次的組織負(fù)有貫徹執(zhí)行中央決策部署的重要任務(wù)，同時(shí)還需要將中央的宏觀政策轉(zhuǎn)化為地方的具體政策；不同于處在中間層次的組織，基層組織的任務(wù)更為明確，就是將上級(jí)組織的決策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，即具體落實(shí)各項(xiàng)政策。這意味著基層要“做實(shí)事”，而“實(shí)事”具體體現(xiàn)為一個(gè)個(gè)實(shí)際問(wèn)題。比如，脫貧攻堅(jiān)是國(guó)家治理的重要工作，黨中央提出該項(xiàng)工作并制定政策目標(biāo)和宏觀戰(zhàn)略，省市縣等層級(jí)的組織都會(huì)根據(jù)實(shí)際情況制定實(shí)施辦法和具體細(xì)則，而基層在落實(shí)這些扶貧政策時(shí)所要做的就是找到扶貧對(duì)象，合理使用扶貧資金，使扶貧項(xiàng)目真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，并不斷糾正扶貧政策落實(shí)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

基層需要直面群眾的現(xiàn)實(shí)需求

基層最突出的特點(diǎn)是要直接面對(duì)群眾。群眾找政府，基本都是為了解決其日常生活中遇到的問(wèn)題。與上層決策主要從“類”出發(fā)，針對(duì)某一類問(wèn)題制定政策不同，基層在執(zhí)行政策中面對(duì)的是不同的群眾或個(gè)體，他們每個(gè)人的具體問(wèn)題和要求都可能不同。基層所要做的就是幫助群眾解決這一系列的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。正如街頭官僚理論所強(qiáng)調(diào)的，一線政府工作人員雖然有一定的自由裁量權(quán)，但他們承擔(dān)著重大責(zé)任，也冒著一定的風(fēng)險(xiǎn)。而在當(dāng)前的信息社會(huì)，隨著互聯(lián)網(wǎng)等新媒體技術(shù)的發(fā)展，基層政府與群眾的聯(lián)系更為廣泛和便捷，來(lái)自更廣泛群眾的更為具體的現(xiàn)實(shí)需求會(huì)通過(guò)多種途徑向基層政府表達(dá)，基層治理面臨解決更多實(shí)際問(wèn)題的考驗(yàn)。

基層問(wèn)題多難度大

基層要直面群眾，解決群眾各種各樣的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因而基層治理必然面對(duì)諸多紛繁瑣碎的事務(wù)，并且出錯(cuò)或失誤的概率不小。與中上層政府主要“管政府”不一樣，基層政府管理和服務(wù)對(duì)象是一個(gè)個(gè)具體的人，其數(shù)量上的差距顯而易見。管理和服務(wù)的事項(xiàng)多，就可能暴露出更多問(wèn)題；一旦出問(wèn)題，又都是涉及群眾切身利益的事?；鶎又卫砜傄鎸?duì)新情況，處理新問(wèn)題，這決定了基層治理需要以問(wèn)題為導(dǎo)向，在處理具體問(wèn)題的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)為群眾做實(shí)事的初衷。同時(shí)，基層還面臨著一些固有的或新的難題沒(méi)有解決。比如，基層固有的會(huì)議多、文電多、任務(wù)多、檢查多、電話多等“五多”現(xiàn)象并沒(méi)有徹底解決，卻又在部分地方出現(xiàn)了因?qū)訉蛹哟a而導(dǎo)致基層疲于應(yīng)付的形式主義問(wèn)題。在資源相對(duì)短缺、人手不足的情況下，基層干部要想更好地服務(wù)群眾、有針對(duì)性地解決實(shí)際問(wèn)題，難度較大。

黨和政府歷來(lái)重視基層工作和問(wèn)題導(dǎo)向

基層雖然問(wèn)題多，但基層是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，只有充分掌握基層的情況，才能采取有效措施解決實(shí)際問(wèn)題，夯實(shí)國(guó)家治理的基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命，也是通過(guò)發(fā)動(dòng)基層群眾，從農(nóng)村包圍城市，最終取得全國(guó)性的勝利。毛澤東早在20世紀(jì)二三十年代，就為推動(dòng)土地革命在農(nóng)村開展了一系列調(diào)查，留下了《尋烏調(diào)查》《興國(guó)調(diào)查》《木村口調(diào)查》等調(diào)查報(bào)告。新中國(guó)成立后，毛澤東在繁忙的工作中仍然注重抽出時(shí)間到基層調(diào)查。“沒(méi)有調(diào)查，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”，重視基層、重視調(diào)查成為黨的基本工作原則。進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書記對(duì)基層工作給予了高度重視，強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的“重心在基層”，指出“調(diào)查研究是一個(gè)聯(lián)系群眾、為民辦事的過(guò)程”。我們要從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、認(rèn)識(shí)國(guó)情、尋求規(guī)律，在調(diào)研中孕育新思想、謀劃新戰(zhàn)略、形成新舉措。到基層調(diào)研，就是為了解國(guó)情民情，加強(qiáng)與人民群眾的感情，從而為群眾解決更多實(shí)際問(wèn)題，最終帶領(lǐng)人民把國(guó)家治理好、發(fā)展好。

基層治理解決實(shí)際問(wèn)題需要遵循的原則

有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度。基層治理以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，群眾的需求、現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題都要盡量解決，但也必須堅(jiān)持原則和底線，最基本的原則就是要有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度。面對(duì)與黨紀(jì)國(guó)法相抵觸的情況，基層政府和干部必須堅(jiān)持原則，不能做無(wú)原則的妥協(xié)，不能打著為群眾做實(shí)事的旗號(hào)做出有損于黨和國(guó)家利益的事情。以法治思維、法治方式為群眾解決實(shí)際問(wèn)題，可以增強(qiáng)黨和政府在群眾中的威信，進(jìn)而加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)不斷向前發(fā)展。

以人民群眾的利益為重。中國(guó)共產(chǎn)黨在近百年的奮斗歷程中，始終堅(jiān)持為人民謀利益，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。基層治理作為黨治國(guó)理政的重要途徑，自然應(yīng)該聚焦廣大群眾普遍關(guān)心關(guān)注的民生問(wèn)題，著力解決與群眾切身利益密切相關(guān)的實(shí)際問(wèn)題，在尊重和實(shí)現(xiàn)群眾利益的過(guò)程中獲得民心，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)黨的初心使命。對(duì)黨員干部來(lái)說(shuō)，在基層治理實(shí)踐中，若不能增進(jìn)群眾的福祉，為群眾帶來(lái)實(shí)際利益，這樣的事情就不能做。

著眼于基層發(fā)展?；鶎又卫硎菄?guó)家治理的微觀基礎(chǔ)，有著非常重要的地位。在“發(fā)展才是硬道理”的事實(shí)面前，基層治理需要著眼于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)文化的發(fā)展。正如在改革開放進(jìn)程中強(qiáng)調(diào)的要“做大蛋糕”一樣，基層整體發(fā)展就是一個(gè)大蛋糕，發(fā)展程度越高，群眾從中獲得的實(shí)際利益就越多。當(dāng)然，解決基層各種實(shí)際問(wèn)題的過(guò)程，本身就是在促進(jìn)基層的發(fā)展。

因地制宜。不管是在空間上，還是在發(fā)展程度上，基層治理的跨度都比較大。面對(duì)差異性的現(xiàn)實(shí)，基層治理應(yīng)當(dāng)避免脫離實(shí)際的“一刀切”做法，在實(shí)踐操作中應(yīng)注重因地制宜，通過(guò)有針對(duì)性的政策實(shí)施來(lái)保障治理的效果。從解決實(shí)際問(wèn)題的角度講，不同地區(qū)、不同個(gè)體面臨的實(shí)際問(wèn)題會(huì)存在不小的差異，而解決這些問(wèn)題不存在統(tǒng)一的方式方法。對(duì)基層干部而言，需要克服懶政思維，注重因地制宜，才能真正解決基層的實(shí)際問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)基層的良好治理。當(dāng)然，因地制宜也要遵循黨中央的統(tǒng)一部署和政策規(guī)定，不能盲目追求所謂的適應(yīng)性而跑偏。

提高基層干部解決實(shí)際問(wèn)題能力的建議

扎根基層?；鶎痈刹繛槿罕娊鉀Q實(shí)際問(wèn)題，一個(gè)基本前提是心系基層和群眾，只有真正熱愛(ài)基層，扎根基層，愿意為群眾做事，才能踏踏實(shí)實(shí)為群眾解決實(shí)際問(wèn)題。但基層的現(xiàn)實(shí)情況卻是：人多事雜，各種利益關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，干部人數(shù)較多，上升途徑相對(duì)有限；對(duì)不少干部來(lái)講，做好做壞差不多，做得好也不一定能獲得上升的機(jī)會(huì)，于是產(chǎn)生了惰性；也有一些干部將基層作為“鍍金”的渠道，到基層只是為了在履歷上增加一筆，并不是抱著建設(shè)基層的決心下沉到基層。搞好基層治理，必須有一批全心全意扎根基層的干部，將基層當(dāng)作自己的事業(yè)。為此，就必須解決好他們的后顧之憂，比如提高基層干部的待遇，拓寬他們的上升渠道，同時(shí)要使基層整體發(fā)展水平有一個(gè)較明顯的提升，縮小城鄉(xiāng)之間的差距。另外，干部扎根基層還需要發(fā)揮基層黨組織的作用，用組織來(lái)聚攏、帶領(lǐng)廣大干部，發(fā)揮組織聯(lián)系干部和群眾的作用。

重視調(diào)查研究。調(diào)查研究是謀事之基、成事之道。對(duì)基層干部而言，調(diào)研尤其重要。基層事情繁雜，干部們僅憑看文件、聽匯報(bào)是難以全面了解基層情況的，只有通過(guò)調(diào)查研究，親自到群眾中去，才能準(zhǔn)確了解群眾的需求，掌握基層的現(xiàn)實(shí)情況。許多基層干部的成功經(jīng)驗(yàn)就是通過(guò)和群眾聊家常、做朋友，把自己變成群眾的熟人、親人，從而深刻了解和把握住群眾的真實(shí)想法和需求，并在調(diào)研和交流中讓群眾了解、理解政府的政策，將群眾的心和政府的力結(jié)合在一起，共同推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。此外，調(diào)查研究對(duì)剛從學(xué)校畢業(yè)，或長(zhǎng)期從事辦公室工作，剛到基層工作的干部來(lái)說(shuō)更有必要。他們或缺少對(duì)基層的基本了解，或缺少基層工作的必要經(jīng)驗(yàn)，這些都可以在調(diào)查研究中逐步積累。

依靠群眾。群眾路線是黨的根本工作路線，是黨和政府處理同人民群眾關(guān)系問(wèn)題的根本態(tài)度和方法，也是革命和建設(shè)的制勝法寶?；鶎又卫砻鎸?duì)的是廣大群眾，群眾路線是其必須堅(jiān)持的工作方法。依靠群眾，首先是將群眾作為基層治理工作的中心，圍繞群眾利益開展治理工作，而不是將群眾視為治理的對(duì)象加以限制和約束。其次是治理的方法和措施要“從群眾中來(lái)，到群眾中去”?；鶎痈刹恳饺罕娭腥W(xué)習(xí)解決實(shí)際問(wèn)題的“招兒”。很多辦法無(wú)法從書本和文件中獲得，是群眾自己發(fā)明創(chuàng)造的，是群眾的智慧，并且用于解決基層實(shí)際問(wèn)題確實(shí)有效。第三要引導(dǎo)和鼓勵(lì)群眾參與，這是優(yōu)化基層治理的必要之舉。群眾最熟悉基層的情況，最了解基層的問(wèn)題癥結(jié)，引導(dǎo)群眾參與就是讓群眾自己管理和服務(wù)自己，可以最大限度地調(diào)動(dòng)群眾的積極性，并增強(qiáng)基層治理措施的針對(duì)性。

腳踏實(shí)地，避免空談。解決實(shí)際問(wèn)題，必須在“實(shí)”字上下功夫，堅(jiān)決避免形式主義，不搞花架子。首先，問(wèn)題要抓實(shí)。干部要抓住基層存在的真問(wèn)題，關(guān)注群眾切實(shí)需要解決的實(shí)際問(wèn)題；要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上把問(wèn)題弄清楚，找到問(wèn)題的根，從基層治理現(xiàn)代化的要求出發(fā)，抓住問(wèn)題的本質(zhì)。其次，辦法要實(shí)用。面對(duì)基層的千頭萬(wàn)緒，干部們不能生搬硬套，照方抓藥，要結(jié)合實(shí)際情況找到真正能解決問(wèn)題的辦法，找到群眾能接受和認(rèn)可的辦法。最后，態(tài)度要誠(chéng)實(shí)?；鶎痈刹恳懈十?dāng)學(xué)生的態(tài)度，抱著向群眾學(xué)習(xí)的心態(tài)來(lái)處理基層的問(wèn)題。從某種意義上講，那些持居高臨下態(tài)度的干部很難在基層做出成績(jī)，更難得到群眾的認(rèn)可。

要有系統(tǒng)思維?；鶎拥氖虑殡m然微觀具體，但做好這些事情同樣需要系統(tǒng)完善的思考和籌劃?；鶎痈刹吭诮鉀Q實(shí)際問(wèn)題時(shí)，一方面要有大局觀，要將基層的事情納入國(guó)家治理的整體中看待。基層干部要善于從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看問(wèn)題、想思路。基層的事情是與全局緊密關(guān)聯(lián)的，脫離全局抓基層就可能是“瞎抓”，自然也就難以系統(tǒng)性解決基層的問(wèn)題。基層干部做的是具體的事情，但站位要高，格局要大，思維要有系統(tǒng)性。另一方面，要周密籌劃，全面安排。基層的事情可能比較細(xì)小具體，但這絕不意味著解決這些問(wèn)題就很容易?；鶎痈刹恳媒鉀Q重大問(wèn)題的態(tài)度來(lái)認(rèn)真對(duì)待每一項(xiàng)工作任務(wù)、每一個(gè)環(huán)節(jié)，不疏忽任何細(xì)節(jié)。同時(shí)，基層存在的各種問(wèn)題也不是孤立的，只有將它們聯(lián)系起來(lái)系統(tǒng)性思考，才可能更好地予以解決。

【本文作者為南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授，南開大學(xué)中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員】

責(zé)編：賀勝蘭 / 蔡圣楠

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