【摘要】當前受新冠肺炎疫情影響，世界經濟持續低迷，未來我國經濟發展的困難更多、挑戰更大，加快形成和暢通雙循環則更加迫切和必要。這就需要穩定預期和形成更加公平的市場環境，減少對初次分配的影響，對市場配置資源保持“中性”，改善和優化宏觀、微觀收入分配格局，更穩妥處理減稅降費與財政風險的關系。實施穩定宏觀稅負、有增有減的結構性減稅（費），以制度改革推進結構性減稅（費），積極調整減稅降費的思路和重點，助力雙循環的形成和暢通。
【關鍵詞】減稅降費 雙循環 增值稅 【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A
2020年5月14日，中央政治局常委會在研判國際發展大勢和國內經濟社會發展形勢的基礎上，首次提出了雙循環新發展格局。 2020年7月21日，習近平總書記在企業家座談會上重申“繁榮國內經濟、暢通國內大循環”的重要性，并明確提出“要繼續減稅降費”。在2020年7月30日中共中央政治局常委會上，強調要加快形成雙循環新發展格局。稅費制度安排對經濟循環有重要影響，應積極調整減稅降費的思路和重點，促進雙循環的形成和暢通，促使減稅降費在助力雙循環的形成和暢通方面發揮作用。
加快形成雙循環的關鍵要義在于暢通國內大循環
雙循環具體是指“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優勢”。從中可以看出，國內大循環是雙循環的戰略基點，是新形勢下國際循環的支撐。國際循環是雙循環的重要組成部分，是國內循環的必要補充。
我國具備形成雙循環的基礎和潛力條件。從供給側角度看，我國是世界上唯一擁有全部工業門類的國家，具有全球最完整的產業鏈條，擁有勞動力人口近8億人，其中超過1.7億是受過高等教育或擁有各類專業技能的人才，具備向國內外兩個市場提供產品和服務的能力。從需求側角度看，我國是一個擁有14億人口的超大規模國家，其中近4億多人為中等收入群體，消費需求潛力巨大。同時，我國業已建立18個自貿區和1個自由貿易港，我國對外開放的高度、深度和廣度在不斷提升，疫情強化了“一帶一路”沿線國家對我國資金、人才和物資的依賴，因而具有形成國際循環的現實需求和條件。
立足大循環謀篇雙循環是“于變局中開新局”的關鍵一招。加快形成雙循環的關鍵要義在于暢通國內大循環，提升供需匹配度，提高供給體系的質量和效率，擴大有效投資，擴大消費需求等。提高供需匹配度和供給體系質量效率要通過深化供給側結構性改革予以實現。擴大有效投資的關鍵在于穩定市場預期，提高社會資本投資積極性。這就需要不斷完善現代市場體系，構建公平競爭的市場環境，確保市場在資源配置中發揮決定性作用，提升資源配置效率。擴大消費需求的關鍵在于擴大中等收入群體，逐步形成橄欖型社會，因此要優化宏觀收入分配格局，充分保障國民收入在政府、企業和個人之間分配比例科學合理。持續提高居民可支配收入，縮小收入分配差距，促進就業。
減稅降費有力促進我國經濟社會的發展和穩定，對經濟循環有重要影響
稅費制度既是宏觀經濟調控體系中的一部分，又是影響微觀市場主體決策的重要制度變量之一，既影響資源配置效率，又對收入分配產生重要影響，從而對經濟循環產生重要影響。
第一，稅費制度可以影響生產供給質量和效率。稅費制度復雜程度以及優惠政策多寡，直接影響納稅人的遵從成本，影響整個社會制度性交易成本，進而影響生產供給效率。同時，如果以間接稅為主、納稅人主要為市場主體，那么稅費制度改革也會影響生產供給效率。創新直接決定了生產供給質量，而稅費政策可以直接影響企業創新成本、創新能力以及創新積極性，進而影響生產供給質量，如企業研發投入的所得稅加計扣除政策是各國普遍采用的鼓勵創新的政策工具之一。
第二，稅費收入總水平反映了政府在國民收入中的分配比例。在國民收入既定情況下，稅費收入總水平決定了企業和家庭兩部門可分配的剩余總量，進而決定了企業部門的未來投資能力和家庭消費能力，因此對內需有重要影響。
第三，稅費制度結構對市場效率和收入分配有重要影響。由于間接稅主要在初次分配中發揮作用，因此間接稅制度科學與否對市場效率有重要影響，進而影響社會投資的積極性。直接稅決定了政府再分配能力，其制度設計科學與否、收入規模是否足夠大，會影響居民間收入分配差距，從而影響消費。
第四，稅費制度是否統一、穩定對市場公平和市場預期有重要影響。稅費制度統一穩定是稅費負擔公平的前提條件，否則不僅會影響市場公平，還會影響有效投資的擴大。與此同時，稅費負擔重、政策頻繁調整則不利于引導預期。
減稅降費有力促進我國經濟社會的發展和穩定。減稅降費政策覆蓋面廣，減稅規模大。近年來我國減稅降費政策主要包括五大類（如表所示），減稅成效顯著。減稅規模逐年遞增，一般公共預算和稅收收入占GDP的比重逐年下降，分別從2017年的20.86%和17.45%下降至2019年的19.21%和15.94%。
減稅降費政策有力地托住了經濟增長，激發了市場主體活力，保障了就業穩定。在減稅降費等積極財政政策調控下，即使外部發展環境不斷惡化，我國經濟增長仍保持在6%以上，減稅降費在其中發揮了重要作用。
第五，我國稅費制度呈現出明顯的間接稅特征，即納稅人以市場主體為主，相應減稅降費直接惠及市場主體。減稅降費政策大大減輕了市場主體稅費負擔，有效激發了市場主體活力。而就業是民生之本，是經濟增長動力之源。小微市場主體是就業的蓄水池。保住了小微市場主體，也就穩住了居民就業，對小微市場主體的減稅降費政策有利于“穩就業”目標的實現。對比小微企業劃型標準和增值稅小規模納稅人標準可以發現，增值稅小規模納稅人幾乎覆蓋了所有行業的微型企業和部分行業的部分小型企業。盡管受到疫情影響，但隨著各項減稅降費政策以及其他政策的推出，2020年我國城鎮失業率逐月回落，9月份城鎮調查失業率5.4%，低于預期控制目標。小微市場主體的稅費制度會對就業產生間接影響。稅費制度影響就業，從而影響居民收入，進而影響居民消費。
雙循環經濟新格局給減稅降費提出的新要求
梳理過去十年政府工作報告中關于“減稅降費”的表述和所出臺的相關政策便可發現，過去一段時期的減稅降費主要是作為相機抉擇的積極財政政策的一部分，視其為短期政策工具，側重于其逆周期調節作用，政策頻繁調整，政策發力點也經歷了從前期側重擴內需轉向改善供給再到供需并舉的過程。從作用機制來看，過去一段時間減稅降費的落腳點在市場主體，目的是切實減輕市場主體顯性、直接稅費負擔，相應政策調整經歷了從結構性減稅到普惠性減稅降費再到結構性和普惠性減稅并舉的過程。這就要求：
第一，穩定預期和形成更加公平的市場環境要求更注重通過長期稅費制度改革而非短期政策調整來達到減稅降費的目標。制度要保持相對穩定，要更加統一、公平，稅費優惠期限要相對較長，將稅費制度（政策）作為長變量而非短變量對宏觀經濟予以調控，對微觀市場主體行為施以影響，以穩定市場預期，統一稅費制度環境，公平稅費負擔。
第二，提高資源配置效率要求減稅降費要盡量減少對初次分配的影響，盡最大可能對市場配置資源保持“中性”。提升資源配置效率的基礎和關鍵是發揮市場在資源配置中的決定性作用，即保障市場在初次分配中發揮決定性作用。由于間接稅主要參與初次分配，因此要求減稅降費要盡可能降低間接稅比重，進而降低稅費因素對初次分配的影響。當然，我國以間接稅為主的稅制結構體系在短時間內難以改變，在這種情況下，則要求我國間接稅制度尤其是增值稅制度要盡量發揮其“環環抵扣、稅負不因征稅環節多寡而增減”的特點，最大可能對市場配置資源保持“中性”。
第三，改善和優化宏觀、微觀收入分配格局要求減稅降費更加重視稅費總水平的把握以及直接稅制度的優化。宏觀收入分配格局決定了我國居民可支配收入總量，進而對我國資本形成能力和消費能力產生決定性影響，微觀收入分配差距對我國消費產生重要影響。因此宏觀、微觀收入分配格局對雙循環的形成與暢通至關重要，要求減稅降費要重視稅費總水平的把握，但這并不意味著稅費總水平越低越好，以及直接稅制度的優化，而是應以縮小居民間收入和財富分配差距，減緩對消費潛力的約束為目標。
第四，要更穩妥處理減稅降費與財政風險的關系。經過十余年的減稅降費，我國一般公共預算收入和稅收收入的增速快速下降，一般公共預算收入增速從1994年以來的歷史高位32.4%（2007年）下降至2019年的6.2%，稅收收入增速從歷史高位31.0%（2007年)下降至2019年的1%，財政收支矛盾愈加突出，財政風險急劇擴大。財政收入能力是國家能力的重要組成部分，稅費總收入水平過低，不僅會影響經濟發展，還會危及國家長治久安，未來需要更穩妥地處理減稅降費與財政風險關系。
適時調整減稅降費思路，以稅費制度改革推進結構性減稅（費）
與2019年之前相比，未來我國經濟發展的困難更多、挑戰更大，加快形成和暢通雙循環則更加迫切和必要，因此要適時調整減稅降費思路，以稅費制度改革推進結構性減稅（費）。
第一，穩定宏觀稅負，實施有增有減的結構性減稅（費）。一是未來一段時期我國宏觀稅負宜穩不宜降。宏觀稅負是指財政收入占GDP的比重。依據我國財政收入的不同口徑，通常將宏觀稅負劃分為小、中和大三個口徑。小口徑是指稅收收入占GDP的比重，中口徑是指一般公共預算收入占GDP的比重，大口徑是指政府收入（“四本預算”收入之和扣減重復計算部分）占GDP的比重，其中小口徑和中口徑宏觀稅負更能反映我國財政統收統支能力。經濟增長放緩疊加十余年的減稅降費使得我國中口徑和小口徑宏觀稅負持續下降。從我國未來經濟社會發展對財政的要求來看，宏觀稅負水平不宜再降。我國正快速步入老齡化社會，從國際規律來看，老齡化社會必然帶來財政支出的增加，再考慮未來我國其他改革需要財政兜底，從為經濟社會發展創造穩定環境的角度來看，未來我國財政支出壓減空間有限，因此需要保持一定宏觀稅負水平予以支撐。從國際比較的視角看，我國中小口徑宏觀稅負水平遠低于其他發達經濟體，且近年呈現出反向變動趨勢。因此，未來中小口徑的宏觀稅負宜穩不宜降。二是推進有增有減的結構性減稅（費）。雙循環經濟新格局的形成和暢通要求我國繼續實施減稅降費。在統籌考慮保持宏觀稅負穩定的情況下，筆者認為，未來應實施結構性減稅（費），具體是指在保持宏觀稅負相對穩定的前提下實行有增有減的結構性減稅（費），以兼顧實現宏觀稅負穩定和減稅降費雙目標。
第二，以制度改革推進結構性減稅（費）。為了更好地穩定市場預期，為市場公平競爭創造規范、統一和公平的制度環境，減少政策頻繁調整帶來的全社會制度性交易成本的提高，未來應該以改革促減稅降費，消除雙循環形成和暢通中深層次的體制機制障礙。
一是提高直接稅占比，優化收入分配結構，提升資源配置效率。黨的十八屆三中全會明確提出“穩定稅負、提高直接稅占比”的稅收制度改革要求。在穩定宏觀稅負的情況下，直接稅占比提高則意味著間接稅占比的降低，這種稅制結構轉換既可以發揮直接稅制度的優勢，又能規避間接稅制度的弊端。
直接稅占比的提高，有利于提高政府對分配的調節能力。通過改革個人所得稅累進稅制以及征稅模式的優化，可以實現高收入者多納稅、低收入者不納稅，勞動所得少納稅、資本所得多納稅，將高收入者所納稅以轉移支付形式補貼給低收入者，從而縮小居民間收入分配差距，促進社會公平，促進全社會消費能力提升。
間接稅占比的降低有利于提升資源配置效率。稅費制度的效率損失最小化是稅費制度設計的基本原則，其中降低間接稅比重是重要方式之一，所以降低間接稅比重可較好地提升資源配置效率，擴大投資，增加內需。
二是建立以增值稅和個人所得稅為主的“雙主體”稅制模式。這種稅制模式可以較好地兼顧籌集財政收入、提升資源配置效率促進投資、調節收入分配以促進消費的三重目標。增值稅最大的優勢在于良好的收入功能，但弊端在于其參與初次分配會影響市場資源配置效率，且稅制的“累退性”特點不利于收入分配。當前我國稅制呈現出“一稅獨大”特征，即增值稅收入占稅收收入的比重過高，對資源配置的不利影響較為突出，也使得我國稅制的再分配調節能力較弱。從國際情況來看，個人所得稅兼具籌集財政收入和調節收入分配的雙重能力，因而被稱為“良稅”，建議建立以增值稅和個人所得稅為主的“雙主體”稅制模式。
三是加快推進增值稅深化改革，充分發揮其稅收中性特點。增值稅的特點是中性，增值稅不會影響生產者的決策和行為，因而對經濟效率影響最小。但增值稅中性特點的發揮是需要條件的，要求增值稅征稅范圍盡可能大、稅率單一、消費型以及沒有稅收優惠。經過“營改增”后，我國增值稅在征稅范圍上基本實現了全覆蓋，但目前仍存在三檔稅率，稅率較多；增值稅留抵稅款不能全額及時退稅，尚未實現真正意義上的消費型增值稅。稅收優惠過多，導致抵扣鏈條中斷，存在重復征稅問題。上述種種問題影響了我國增值稅“中性”特點的發揮，對資源配置產生較大負面影響，不利于市場在資源配置中決定性作用發揮。因此，未來應加快推進增值稅改革，盡快推進稅率三檔并兩檔的改革，擴大增值稅留抵稅款的退稅范圍、規模和速度，確保應退盡退，大力清理稅收優惠政策等。
四是繼續推進個人所得稅改革，提高個人所得稅收入占比。盡管2019年我國個人所得稅向“綜合稅制”邁進了一大步，但其籌集收入和調節分配的功能遠未充分發揮。我國個人所得稅綜合所得納稅人數量不足1億①，占全國人口和勞動力人口的比重不足7%和10%，而美國個人所得稅納稅人數量接近2億，占其全國人口的比重超過60%。個人所得稅納稅人覆蓋面過窄也限制其調節收入分配能力的發揮。因此，未來應繼續推進個人所得稅改革，建立更加科學的綜合費用扣除制度，將生產經營所得等所得逐漸納入綜合所得，優化個人所得稅稅率級距等，提升個人所得稅在我國稅制中地位，減少對間接稅尤其是對增值稅的依賴，實現市場效率提升、優化收入分配格局、擴大投資和消費共贏。
五是后移部分消費稅稅目征稅環節，提高部分消費稅稅目負擔，充分發揮消費稅籌集收入的能力。消費稅是對諸如煙、酒、汽車之類特殊商品在生產環節（部分商品在批發和零售環節）征收的一種稅，收入規模較為可觀，是我國第三大稅種。消費稅籌集財政收入和調節居民消費行為，征稅環節越靠后、越接近消費調節功能越好，籌集財政收入的效果也越好。同時，我國煙草消費稅負擔低于其他國家，2016年我國煙草消費稅占煙草零售價的比重為39.4%，而美國為44.3%，仍有提高的空間。因此，未來應將汽油、汽車以及酒類消費稅征稅環節后移至批發或零售環節，提高煙草消費稅批發環節稅率，提高消費稅籌集財政收入的能力。
六是將小微市場主體的稅收優惠政策制度化、長期化，優化小微市場主體增值稅優惠方式。無論從小微市場主體自身抗市場風險能力弱的特點看，還是從其對就業和創新的重要貢獻來看，均需要在稅收政策給予其一定程度傾斜。自2011年以來，我國連續9次調整小微市場主體稅收政策，旨在實質性降低其稅收負擔，效果顯著。目前小微市場主體的稅收優惠政策集中體現于2019、2020年發布的《關于實施小微企業普惠性稅收減免政策的通知》（財稅〔2019〕13號）和《關于支持個體工商戶復工復業增值稅政策的公告》（財政部 稅務總局公告2020年第13號），兩個政策文件均有執行期限，前者到2021年12月31日，后者為2020年12月31日。鑒于雙循環的形成和暢通中促進小微市場主體大發展的戰略需要，建議將小微市場主體稅收優惠政策制度化、長期化，小微市場主體穩定預期，將有利于其進行長期生產和財務規劃。
為應對疫情，2020年年初，我國將增值稅小規模納稅人征收率從3%降至1%，相應其下游企業也只能按照1%稅率抵扣，因此可能會引發下游企業要求小微市場主體降低其銷售價格，或使減輕小微市場主體稅收負擔的政策初衷落空，因此建議優化增值稅征收率優惠方式，從目前直降改為先征后退或即征即退，即小微市場主體仍按照3%征收率繳納稅款、開具增值稅專用發票，相應下游企業可按照3%征收率抵扣，政府再將其繳納稅款的2%部分退還給小微市場主體，保證稅收優惠全部落在小微市場主體上。
七是繼續主動降低我國關稅稅率總水平。經過幾輪主動降低稅率，目前我國關稅總水平在7.5%，仍高于主要發達經濟體，因此未來仍需要繼續降低關稅稅率，增加進口，促進消費，倒逼供給改善，提高我國在世界經濟舞臺的話語權。
（作者為中國財政科學研究院公共收入研究中心副主任、研究員、博導）
【注：本文系2019年中國財政科學研究院招標課題“減稅降費與財政可持續”階段性成果】
【注釋】
① 2018年，我國城鎮就業人口為43419萬人（《中國統計年鑒》公布數據），在3500元基本扣除額（個稅改革前），納稅人數量約為1.9億人，提高至5000元后，占比下降15%，數量約為6500萬人。
責編/賈娜 美編/陳媛媛
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