【摘要】國家治理體系中不同層級干部的能力結構具有規律性，越往基層，干部越需要具備具體的專業能力。但在現實中，一些基層專業化干部卻被邊緣化，究其原因，是一些地方誤解了專業化、高學歷化的內涵，忽視了現有“存量資產”作用。要著眼于解決實際問題，體現“高素質”與“專業化”的充分結合，就需要在公務員招考、選調、聘用中納入能力要求，在基層推行新老干部結對子制度，以解決實際問題為導向舉辦干部小課堂，提高綜合運用專業化工作方法的能力，培養具有專業能力的高素質干部，建設高素質專業化干部隊伍。

【關鍵詞】基層干部 專業能力 高學歷 【中圖分類號】D25 【文獻標識碼】A

近日，習近平總書記勉勵年輕干部提高“七種能力”，勇于直面問題，想干事、能干事、干成事，不斷解決問題、破解難題。當前，我們面臨的形勢更加復雜、任務更為艱巨，迫切需要廣大干部奮發有為、改革攻堅。在提高干部解決實際問題的能力中，基層干部由于直接關聯著人民群眾，其一言一行、一舉一動往往更能體現政府情懷與熱度，若其身正，群眾對國家與政府操行的認知就會非常積極；若其行佳，群眾對政府的責任意識和服務效能評價就會非常正面?；鶎痈刹康母咚刭|化、專業化，對于塑造政府形象、融洽政府與群眾關系、提升政府解決實際問題的能力、體現國家治理現代化過程中以人民為中心的宗旨起著關鍵性作用。

國家治理體系中不同層級干部能力結構的規律性

習近平總書記指出：“要把干事熱情和科學精神結合起來，使出臺的各項改革舉措符合客觀規律、符合工作需要、符合群眾利益。”要有效提升基層干部專業化問題解決能力，首先需要把握國家治理體系中不同層級干部能力結構的規律性。

在國家治理體系中，縱向科層制是實現政府縱向分工的科學工具，通過縱向設置不同層級，將公共權力在不同層級之間做了分享，享有不同層級權力的政府必須承擔不同層級的國家治理責任、實現該層級的治理目標。每一層級在實現治理目標、取得治理效能的過程中，需要具備與本層級治理要求相匹配的能力。如圖1所示，不同層級政府中的干部需要的能力結構是不相同的，自頂向下而言，越往基層，干部越需要具備具體的專業能力；而自底向上而言，各級政府逐漸要具備抽象的綜合能力。

在自頂向下的方向上，每一級政府所具備的抽象綜合能力逐漸減少，具體操作性質的專業能力逐漸增多。也就是說，越往下的政府層級，其承擔的出臺行政規章、編制行政規定、謀劃長遠發展等各類抽象要求逐漸減弱，而為當地群眾提供具體公共服務、解決現實問題的需求卻逐漸增強。與此工作要求相適應，在越來越往下的政府層級中，干部除了需要具備綜合的“通才”能力之外，還需要逐漸具備從事解決具體問題的專業能力。到了基層，干部需要通過處理一件件具體的事務，實現為人民群眾謀取福利的施政初衷。就基層干部而言，“為人民服務”已經不是一個抽象概念了，它需要具體到為甲乙丙丁這樣精確到個人的群眾提供具體的服務，這就需要實實在在的、能夠解決具體現實問題的專業能力。正是因為其具體性、精確性、點對點服務人民的性質，基層干部才起著“一枝一葉總關情”的作用，起著打通黨和國家服務于人民群眾“最后一厘米”的作用。

與基層干部不同，在自底向上的各層級政府能力需求變遷中，抽象性綜合能力逐漸提升。也就是說，越往高層級，干部越需要具備戰略運籌能力，要“看得遠、想得深”，要具備編制行政法規、行政規章、抽象性行政文件、長遠發展規劃等能力。這些抽象綜合能力體現了干部的“站位”越來越高，他們越來越瞄準最廣大人民群眾的公共利益、“最大公約數利益”，而非糾結于一城一地的得失。這就是習近平總書記所指出的，“領導干部想問題、作決策，一定要對國之大者心中有數，多打大算盤、算大賬，少打小算盤、算小賬”，它實際上是一種舍小求大的戰略管理思維，與此相匹配的是一種大能力、大智慧。到了最高層級的政府，干部需要具備運籌帷幄決勝千里的戰略領導能力。

當前基層專業化干部邊緣化的誘因

從新中國的實踐來看，我國從總體上把握住了不同層級干部能力結構的規律性，并在各層級政府中都選用、晉升了一大批兢兢業業、勤勤懇懇為人民服務的干部，他們為各地發展作出了巨大的貢獻。為了進一步提升干部效能，改革開放之后，我國一直在推動提升干部專業化的工作。近年來，這項工作的力度愈發加大，不少地方開始大規?；I劃在基層推行干部的“高素質化”與“專業化”。然而，令人頗感遺憾的是，近年來一些地方在推進基層干部高素質化運動中，卻有些矯枉過正，甚至引發了“基層干部流失潮”。若不對這種狀況進行急剎車，遲早會影響政府在人民心目中的形象。對其進行矯正，就需要在把握國家治理體系中基層干部能力結構的規律性基礎上，找到問題的癥結所在，以便對癥下藥。

首先，一些地方誤將“高素質化”與“專業化”當成了“高學歷化”。在中國傳統文化中，“知書達理”成為了高素質與專業化的形象標識。正是在這種傳統文化的影響下，一些地方在推進干部高素質化、專業化的改革中，將主要精力集中在了招聘、選任、考任高學歷人才上。目前，在我國東部的一些鄉鎮，已經將公務員招聘的最低要求定在了本科學歷，甚至相當多的地區已經將要求提高到了研究生（碩士）學歷；中部的一些鄉鎮級公務員招聘，條件也基本上都定在了本科學歷；西部的總體要求雖然趕不上東部與中部，但在西部條件稍好地區的鄉鎮公務員招聘中，本科學歷已經成為了硬杠子。2020年春節期間，筆者以實地非干涉研究的模式，考察了甘肅省幾個鄉鎮公務員的配置結構，并以“滾雪球”的模式考察了鄉鎮駐村公務員的工作狀態。經過考察發現，目前即使西部欠發達地區的基層政府，也在急速的高學歷化，大批本科生通過選調、考任、“強基計劃”等方式充實到了基層政府，大大提升了基層干部隊伍的文化素養。不少鄉鎮還向所轄各村派駐了年輕大學生擔任“駐村干部”“駐村干警”，未來還會進一步更新之前由農民擔任的各類村干部崗位。

其次，誤以為高學歷干部自然具備專業能力。一個人接受的教育越多，其掌握的知識也就越豐富，一般而言也越容易具有更全面、更專業的能力。然而，從知識向能力轉化，并非一個“自然而然”的過程，它需要通過不斷實踐的淬煉，將專業知識與現實環境、資源約束、技術儲備、群眾配合程度等條件有機結合起來，經過不斷的試錯、糾錯、經驗積累，最終達到專業能力的爐火純青，這也就是習近平總書記強調的“思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業訓練”過程。這些事實都指向了一個規律，即從專業知識到專業問題解決能力有一個轉化、適應、習得的過程。當前我國一些地方由于對專業知識向專業能力轉化的規律了解不深，誤以為高學歷干部因為掌握精深的專業知識自然就會具備高超的專業能力，較之于低學歷干部必然能夠更好地為人民群眾服務、為他們解決各類實際問題，故而對他們均委以重任。

最后，忽視了“存量資產”的作用。一些地方由于忽視了從知識到能力的轉換規律，而讓一批擁有高學歷的“青年軍”直接接手基層工作，在此過程中，不少原來承擔這些工作的低學歷干部被邊緣化了。這種改革使得基層政府很快便實現了年輕化，但“專業化”的努力除了學歷結構這樣的“顯績”之外，在具體服務過程中其專業化程度提升并不明顯，甚至有所反復。擁有高學歷的青年干部往往對鄉村種植、修橋補路、整修校舍等基層日常性的問題缺乏經驗，其專業知識一時之間還難以轉化為專業性服務能力?；鶎诱械囊慌涷炟S富、工齡長的“老同志”雖然學歷不夠高，但他們在數十年的基層工作中摸索出了解決各類具體問題的專業辦法，這些辦法就是他們專業能力的集中體現，是他們“存量資產”的標志。一些地方在推進基層干部專業化改革的過程中，忽視了這些“存量資產”，以“一刀切”的方式讓他們“靠邊站”，這種剛性做法一方面浪費了基層寶貴的人力資源，忽視了這批“老干部”的專業操作能力；另一方面又使得年輕的高學歷干部被“揠苗助長”，倉促從事那些自身還不具備操作能力的基層公共服務工作?？梢哉f，既浪費了“存量資產”，也濫用了“新興資產”，其效果并不夠理想。

著眼于解決實際問題，基層干部隊伍如何建設

在公務員招考、選調、聘用中納入能力要求，要具備干成事的實實在在的能力。正如習近平總書記所強調的，“改革攻堅要有正確方法，堅持創新思維，跟著問題走、奔著問題去，準確識變、科學應變、主動求變，在把握規律的基礎上實現變革創新”。要建設一支解決實際問題的干部隊伍，就必須立足于不同層級干部能力結構規律，著眼于實際問題，根據基層工作的實際需要，對干部所需能力進行梳理，編制出解決實際問題的“基層干部專業能力清單”，并且還需要將其應用于干部的“入口”管理工作，在公務員招考、選調、聘用中納入能力要求。以往，干部提拔只以抽象的“德能勤績廉”作為依據，“能”只是其中一個部分。未來我們在基層公務員任用中，要從基層需要解決的實際問題出發，對基層公務員所需要的專業能力進行最低限度的梳理，這樣無論是新干部還是老干部，無論是高學歷干部還是低學歷干部，只要具備解決現實問題的能力，便可以“因能授職”。

入職前進行“最低烈度專業能力培訓與實習”，從入職前就開始培養干部具有“眼睛向下”的務實思維，使其樹立起將豐富的專業知識向解決實際問題的能力轉化的理念。未經過實踐淬煉的干部只掌握了書本知識，但卻缺乏經風雨、見世面的經歷，其知識還不能轉化為解決實際問題的能力。為了解決這個問題，每個年輕的高學歷干部在走上新崗位之前，單位必須要對其進行基本實踐培訓，這些以解決實際問題為導向的培訓起碼應該包括時間觀念、禮貌禮節、基層常用軟件使用、基層辦公常用應用文寫作、常用器材準備等內容，協助高學歷的新人盡快實現從書本知識到解決基層實際問題能力的“軟著陸”，避免因干部的能力稚嫩、華而不實而引發群眾不快。

在基層推行新老干部結對子制度，發揮“老干部”的傳幫帶作用，協助年輕干部在解決實際問題中“干成事”，同時穩定基層干部隊伍。在基層工作中，科學的干部管理方法是，既要珍惜“新興資產”，也要珍愛“存量資產”，不僅如此，還需要盤活“存量資產”，發揮“老干部”的優勢作用。走村串鄉、入田下河，通過工作經驗豐富的老干部的言傳身教，可以使得年輕的高學歷干部在盡可能短的時間內將豐富的專業知識轉化為優秀的專業能力，轉化為解決基層實際問題的能力，使得他們能夠在田間地頭的工作中“勇于直面問題，想干事、能干事、干成事”。這既有利于年輕干部的成長，又發揮了原有相對較低學歷干部的工作特長，使其具有工作的收獲感、為群眾服務的成就感，有助于提升他們對基層組織的認同，從而穩定了基層干部隊伍。

構建“實施計劃”，以解決實際問題為導向舉辦干部小課堂。基層政府可以依照當地的年度計劃、五年計劃等梳理出具體崗位的“實施計劃”，具體要辦理哪些“實事”，然后各個基層單位在職責范圍內理清對接這些“實事”需要解決的各類實際問題，將本單位的干部依照實際問題的種類、性質、緊迫性等進行新/老干部、高/低學歷干部“配比組隊”，有的放矢地配備人才。與此同時，分領域開展干部小課堂，根據業務需求、工作短板邀請資深專家、學者為干部傳授實戰經驗，提高綜合運用專業化工作方法的能力，進一步提升干部專業化水平與解決實際問題能力。

在實踐中，還可以探索在每個職能部門由“實施隊”“材料隊”“決策隊”三個既相互補充、又協同高效部分組成干部隊伍的形式。“實施隊”，即在基層一線解決問題的操作隊伍，由經驗豐富的“老干部”作為隊長、其他經驗豐富的干部為主體、高學歷年輕干部為輔助，這種“以老帶新”既可以保證服務質量，又可以鍛煉年輕高學歷干部。年輕高學歷干部在掌握解決實際問題的技能后，可以在未來成長為融合專業知識與實際操作能力為一體的新一代“實施隊”。“材料隊”要充分發揮高學歷干部的特長，由他們在充分消化中央與上級政策精神的基礎上編寫工作預案、工作指南，組成工作匯報，做好政策的上傳下達，樹立踏實工作的作風、確立務實工作的規范，以上率下，以行踐言，克服形式主義，把各項工作真正落到實處。“決策隊”是指基層的領導干部要有戰略眼光和大局觀念，通過開闊的視野、高遠的格局和科學的方法，深入研究、通盤考慮、協調各方、充分權衡利弊得失，做到慎思明辨、科學篤行，加強科學決策能力。通過這樣的分工，基層政府才能夠構建起一支想干事、能干事、干成事的干部隊伍。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導）

【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“基本公共服務均等化實施效度和實現程度研究”（項目編號：18JZD047）的階段性成果】

【參考文獻】

①尚虎平：《合理配置政治監督評估與“內控評估”的持續探索——中國40年政府績效評估體制改革的反思與進路》，《管理世界》，2018年第10期。

責編/賈娜 美編/王夢雅

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