摘 要:作為四川省首批國家級水利風景區，綿陽市仙海水利風景區多年來積極踐行新發展理念，在充分利用山水自然資源和文化資源基礎上，結合水利工程、新型城鎮化建設、生態文明建設，通過體制機制創新、生態環境修復、開發與保護并重、旅游富民等，實現了社會、經濟和生態效益同步提升，走出了一條保水富民融合發展之路，打造出“綠水青山就是金山銀山”的實踐樣板。
關鍵詞:綠水青山 提質增效 協同發展 頂層設計
【中圖分類號】C915 【文獻標識碼】B
綿陽市仙海水利風景區是四川省首批國家級水利風景區，是綿陽唯一以旅游度假為主導產業的正縣級開發園區。景區依托被譽為“第二個都江堰”的武都引水工程骨干囤蓄水庫——沉抗水庫而建，水庫控制流域面積13.8平方公里，正常蓄水位529米，是以灌溉為主兼有城市供水、發電、水產養殖、旅游等綜合利用的水利樞紐工程。仙海水利風景區充分發揮水庫型景區優勢，堅持水利開發與保護并重，推進旅游與生態、文化等產業深度融合，打造集“水景觀光、休閑度假、運動養生、科普教育”于一體的西部一流水利風景區，開創多渠道、多主體、多形式投入新格局，已成為促進居民增收、推動鄉村振興、拉動經濟增長的新引擎。
2020年9月3日—5日，人民智庫課題組深入仙海水利風景區，針對景區建設高質量發展實踐成效進行問卷調查和實地調研，并結合當前時代主題以及景區發展面臨的形勢與挑戰，圍繞如何進一步推動景區提質增效、如何進一步推動更高質量發展等問題，與景區主要負責干部進行座談，重點了解仙海水利工作者對水利風景區未來發展的認識與期待。
仙海水利風景區高質量發展的基礎與現狀
破除體制機制障礙，積極探索景區管理與資源開發利用新路徑
黨的十九大報告指出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”。實現經濟的高質量發展，是保持經濟社會持續健康發展的必然要求，也是當前必須跨越的關口，而要想順利實現這一目標，就必須構建起推動經濟高質量發展的體制機制。近年來，綿陽市仙海水利風景區實行“區鎮合一”體制，以水利風景區建設為地方事務的核心抓手，總攬鎮政府、度假區以及A級景區各項事業的建設發展，通過實行“四塊牌子，一套班子”極具特色的合署辦公行政機制，高效集中行政事權，統管景區內行政事務管理、基礎設施建設、生態環境保護、區域經濟建設以及公益、文化、體育等多種社會事業的協同高質量發展，一體化推動了景區水環境保護、水生態修復、水資源利用與經濟社會發展有機結合，積極探索出經濟社會發展與生態環境保護相互促進的實踐道路，用發展的成就印證了“綠水青山就是金山銀山”的深刻內涵。
在我國，加強水利風景區的建設與管理，是實現由傳統水利向現代水利、資源水利和可持續發展水利目標發展的重要組成部分。目前，我國水利風景區的建設及管理工作主要由水利風景區管理機構負責，但景區除了有水行政主管部門直接管理外，還有地方各級政府以及流域內相關部門的間接參與管理，這在一定程度上造成在開發水利風景資源時，由于資源權屬上劃分不明晰，極易出現相關部門各自為政、多頭管理和難以協調等現象。而仙海水利風景區在景區管理體制機制上的創新與突破，讓景區管理有了更加充分的自主權，不僅確保了景區開發與保護并重的主基調，而且能夠充分發揮地處“劍門蜀道”“九寨環線”及綿陽科技城近郊的區位優勢，大力招商選資、培育景區景觀，優化營商環境，加快基礎設施建設，形成以旅游促招商、以招商帶發展的良性循環格局，使水利風景區優勢得到充分彰顯。
堅持開發與保護并重，構建人與自然和諧共生的良好局面
民生為上，治水為要。黨的十八大以來，習近平總書記把治水興水作為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的長遠大計來抓，推動我國水利事業改革發展取得新的歷史性成就。習近平總書記指出：“良好生態本身蘊含著無窮的經濟價值，能夠源源不斷創造綜合效益，實現經濟社會可持續發展。”無論是從“水患”向“水安全”的華麗轉身，還是從“水生態”向“水經濟”的持續邁進，書寫生態文明的“水樣本”，全國各地都在持續用力、久久為功。“綠水青山”一直是仙海水利風景區發展的標桿。此外，獨特的資源稟賦和自然條件，決定了仙海水利風景區旅游與興水治水之間關系的源遠流長、相得益彰。
仙海水利風景區堅持以習近平生態文明思想為指導，做好生態建設“加法”和污染防治“減法”，始終踐行“絕不讓一滴污水流入仙海湖”的莊嚴承諾，持續推進優化產業結構和經濟轉型升級，堅持“退二進三、優化一產”，規范關停、搬遷轄區內所有“環境不友好”企業；優化農業產業結構，大力發展第三產業，為綠色發展、生態發展奠定了基礎，使之成為綿陽市范圍內旅游業與現代農業相結合的園區。此外，景區還先后編制完成了環境保護、生態保護、水環境治理等一系列保障生態文明建設的政策規劃，并嚴格按照規劃要求在仙海湖西、北、南三側建設了3座污水處理廠、2座泵站、50余公里污水管網，保證規劃區域內污水全收集、全處理，堅持不以犧牲環境為代價發展經濟；同時，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，統籌山水林田湖草系統治理，大力推進河湖公園建設，實施庫區生態恢復工程，劃定生態保護紅線，建設生態廊道，實現了景區植被覆蓋率達90%以上，其所在沉抗鎮在2010年被評為國家生態建設示范區之“全國環境優美鄉鎮”，真正構建了人與自然和諧共生的良好局面。
堅持生態、產業融合協同發展，生動詮釋“綠水青山就是金山銀山”發展理念
旅游是傳播文明、交流文化、增進友誼的重要橋梁紐帶，是當今社會人類物質生活和文化生活的重要組成部分。黨的十八大以來，習近平總書記從經濟發展、民生福祉、國家戰略的高度，深刻闡述了旅游業發展中的一系列重大理論和實踐問題，為旅游業的持續健康發展提供了根本遵循。仙海水利風景區圍繞綿陽市“一核兩翼、三區協同”戰略布局，以國家級水利風景區為核心，將水利風景區的優勢輻射到全市，并與游仙區、梓潼縣等地簽訂區域協同融合發展協議，整合優勢資源，協同打造“三國古蜀道文化精品旅游線路”“三線記憶·革命激情”“鄉村旅游環線”等系列文旅品牌；另外，通過培訓將全區大量農民工就地轉化為旅游從業人員，讓貧困群眾從旅游業發展中獲得穩定收益，有力增強了貧困地區造血能力，讓貧困群眾背靠山水美景摘下窮帽子、過上好日子，進而奠定了仙海水利風景區在整個綿陽區域經濟發展中的核心地位，也形成了區域文旅高質量融合發展的大格局。
現在，以旅游業為主的第三產業已經成為仙海水利風景區經濟發展的重要支柱產業，使景區旅游業走過了從“接待事業型”到“經濟產業型”，再到“產業支撐型”的發展歷程，走出了一條保水富民融合發展之路，不僅肩負起綿陽“城市后花園”的重要職責，還實現了“后花園”向“聚寶盆”的邁進，是對“綠水青山就是金山銀山”的生動詮釋。這樣一個生態環境開發與保護并重的典型樣本，對于當下審視生態保護，踐行“兩山”理念，無疑具有十分重要的現實價值。
仙海水利風景區高質量發展面臨的形勢及挑戰
當前，成渝地區雙城經濟圈建設的穩步推進為仙海水利風景區的發展創造了有利的環境，為促進景區高質量發展提供了區域聯動發展的新格局；另外，在水利行業層面，實施全民節水行動計劃、建設重大水利工程、提升水利管理水平、補齊補強水利短板和防范洪澇災害風險等實踐行動也為仙海水利風景區高質量發展提供了優質資源，為景區實現高質量發展奠定了堅實基礎。但與此同時，景區在發展過程中還面臨一些問題亟待解決。
加強頂層設計，強化政策引領，是進一步推動水利風景區高質量發展的重要保障
從2001年7月水利部成立水利風景區評審委員會以來，截至目前，全國已建成國家級水利風景區878個，省級及以下水利風景區2000余個，涵蓋各大江河湖庫、重點灌區和水土流失治理區，為廣大人民群眾休閑娛樂、體育健身、觀光旅游、科普教育、文化活動等擴展了場所空間，水利風景區儼然已成為我國新時代水利工程的重要業態和實施鄉村振興戰略的生力軍。
然而，一方面，當前我國水利風景區的數量雖然龐大，但在發展程度上卻參差不齊，在政策支持層面上無法與國家經濟技術開發區、高新技術產業開發區相提并論，因此應進一步完善水利風景區高質量發展的頂層設計，避免在管理與發展上的“無序”現象。另一方面，在目前水利風景區的發展資金獲取渠道中，國家財政通過省、市、縣劃撥資金，結合水利、林業、基建等部門將資金投入景區使用中，但是大部分資金都用于景區自身建設，用于管理的資金投入仍需進一步加大。同時，扶持資金結構有待優化，尤其是水利風景區發展在相應的專項資金支持上還有弱項，若只靠景區自身的造血功能，輸血措施不夠精準有效，一定程度上會導致其無法在生態、公益等方面采取有效的措施，這也在相當程度上影響著水利風景區的整體高質量發展。此外，在吸納社會資金方面，也亟需完善相應的制度框架，進一步促進水利風景區高質量發展建設和景區治理的社會化和專業化。
創新管理制度，明確分類指導，是進一步推動水利風景區高質量發展的根本前提
2004年以來，水利部陸續頒布實施《水利風景區管理辦法》和《水利風景區評價標準》等一系列管理制度與規范，為水利風景區的建設管理決策提供制度依據。然而，隨著經濟社會的快速發展和水利工程的持續推進，新時代水利風景區在推動高質量發展過程中遇到了一些瓶頸問題。例如，在政策法規層面上，現有的相關政策法規已不能完全適應現代水利風景區的建設發展需求，同時具有前瞻性和引導性的政策法規研究相對較為滯后；在規劃體系層面，目前大多數水利風景區規劃還停留在總體層面，而編制到控制性詳細規劃和修建性詳細規劃的景區數量有限；規劃團隊對于規劃主體的把握也不明晰，多從自身經驗和擅長角度出發對水利風景區進行規劃，難以形成科學的頂層規劃，導致景區同質化開發現象嚴重，產品單一、缺乏特色，市場開發能力較為不足，能真正形成品牌的水利風景區數量少之又少；此外，在景區準入退出評價體系上，無法準確有效地對現有景區實施定期考評，且未能及時規避其錯誤發展行為，造成了目前水利風景區發展速度遲緩、質量良莠不齊的局面。因此，研究出臺完善的管理辦法和合理的評價體系，明確分類指導，以推動水利風景區有序高質量發展是當前亟需探索解決的關鍵問題。
挖掘文化內涵，打造“水”字品牌，是進一步推動水利風景區高質量發展的重要動力
品牌是景區的核心競爭力，但目前仙海水利風景區尚未形成具有川內影響力的“水”字招牌。具體來看：一是品牌來源于形象，水利風景區在群眾心中的形象地位不突出，辨識度不高，對外推廣宣傳缺乏一致性、連貫性；二是品牌來源于支撐產品，仙海水資源產品開發不足，除現有的乘船游湖、棧道徒步和沙灘戲水之外，其他參與性、體驗性更強的水資源產品仍待挖掘；三是品牌來源于營銷推廣，受限于資金和渠道，仙海水利風景區營銷推廣工作雖然取得了一定成績，但總體投入仍較為薄弱，大型水利推介活動效果不顯著；四是在文化活動策劃人才方面也存在儲備不足的狀況，專業型人才相對較少，經驗也較為缺乏，導致策劃品牌活動創意不足，僅僅依靠水域、綠化、水利工程或游樂設施等簡單疊加來發展旅游，未進行專門的旅游產品設計和資源要素整合，無法體現出水文化和地域文化的特色和內涵，也就難以形成廣泛的影響力、穩定的吸引力和較高的知名度。
進一步推動仙海水利風景區高質量發展的對策與建議
水利是經濟社會發展的重要支撐和保障，與人民群眾美好生活息息相關。伴隨著經濟高速發展和城鎮化進程加快，如何守好環保底線、防范生態環境風險、打通水資源生態價值與經濟價值轉化通道等新舊問題相互交織，為我國治水興邦賦予了全新內涵、提出了新的課題。因此，在新發展階段，仙海水利風景區應更深層次推動水利改革創新，為我國高質量發展提供更加可靠的水利支撐和保障，不斷增強對周邊區域發展的輻射帶動作用，突破傳統發展模式，塑造特色水利品牌，為全國水利風景區高質量發展打造“仙海樣板”。
深化“綠水青山就是金山銀山”發展理念，不斷推動水利風景區建設提質增效
高質量發展與生態環境保護如鳥之兩翼、車之兩輪，缺一不可。統籌協調好兩者關系，才能讓人民群眾真正享受到高質量美好生活。為繼續守護“綠水青山”這一靚麗的名片，仙海水利風景區應將提質增效與開發、保護、創新管理結合起來。
第一，推動河湖監管從“粗放式”向“精細化”轉型。依托5G通信基礎設施建設和新一代信息技術力量，加強新技術與基層治理、文旅融合、鄉村振興、教育康養、景區管理、產業發展等方面全面融合，加快推進智慧仙海水利風景區建設。第二，在實施招商引資、項目投資提質行動方面，將生態優勢變成經濟優勢，同時通過立規矩、抓監管、建機制來防范生態環境風險，形成節約資源和保護環境的生產方式、生活方式和治理方式，構建風險可控的水安全體系、健康完整的水生態體系、清潔優美的水環境體系、高效合理的水節約體系、科學嚴格的水管理體系、先進特色的水文化體系。
大力推廣區域旅游協同發展經驗，探索輻射范圍更廣的發展路徑
成渝地區雙城經濟圈建設已上升為國家戰略，強化重要節點城市功能協作、推動川渝毗鄰地區聯動發展、增強協同創新發展能力等方針政策的實施為仙海水利風景區的發展創造了利好環境。作為成渝地區雙城經濟圈的重要組成部分和綿陽市唯一一個以旅游發展為主業的園區，仙海水利風景區在加快推進旅游創建，加大與游仙區、梓潼縣戰略合作力度的同時，還應繼續加大外部環境輻射延伸，充分發揮先行先試、互聯互通、先融先合的優勢和關聯度大、帶動性廣等旅游產業特征，瞄準開拓閬中、西安、重慶等川陜甘渝旅游市場甚至全國市場，探索創新合作機制和利益平衡機制，創建合作平臺，因地制宜發展旅游文創、科技、康養、體育等旅游消費新業態，帶動區域間旅游產業鏈和價值鏈。此外，建議相關部門研究出臺更多類似休閑旅游示范區、全域旅游示范點、生態旅游示范點等輻射范圍更廣的旅游業專項戰略，不斷提升以仙海水利風景區為代表的成渝地區旅游業競爭力。
立足優勢完善文旅融合發展體系，為水利風景區高質量發展注入新動能
當前水利風景區同質化、低質化現象明顯，只有塑造獨具特色的水利品牌，打造景區核心競爭力，才能以高品質文化和旅游供給不斷增強人民群眾獲得感、幸福感。針對仙海水利風景區文旅資源特色，突出個性化、差異化定位，首先，建議把沉香文化、驛道文化、寺廟文化、民俗文化和綠色生態文化作為仙海水利風景區的文化特色進行系統包裝，對其文化內涵進行挖掘提升。其次，定制化、預約化、體驗化等個性化服務將成為未來旅游消費常態。應聚焦全域旅游休閑康養度假的導向，對標國家級服務標準，找差距、補短板，圍繞吃住行、游購娛、商養學、閑情奇等旅游度假要素，著力豐富和提升仙海水利風景區配套服務體系。圍繞景區水資源產品“精品不多、特色不強、結構不優”等問題，不斷完善旅游產品體系，加大招商引資力度，如持續開展環湖徒步比賽、攝影大賽、環湖花車民俗巡游等參與式活動，并配套開展“環湖光影秀、環湖親子跑”等主題活動，逐步將仙海水利風景區打造成為成渝經濟區甚至全國有市場號召力和吸引力的特色水利品牌。以優質服務、優質體驗、高端旅游產品不斷滿足人民群眾美好生活的需要。最后，按照“政府主導、企業主體、市場運作、媒體聯動”原則，不斷完善水利風景區市場化營銷體系，精準細分市場，充分運用影視動漫、小說詩歌、美術攝影、音樂演藝、書法繪畫等文化載體，融入AI、AR、VR等人工智能和現代傳媒視覺技術，不斷推出文創產品，打造融媒體營銷渠道，真正讓仙海水利風景區的文化價值和品牌形象“活”起來。
【執筆：人民智庫研究員 張捷 唐佩佩】
參考文獻
[1]張文錦、唐德善：《水利風景區建設與管理中的政府角色重塑》，《水利發展研究》，2011年第5期。
[2]趙敏、邵建明：《四川仙海水利風景區發展報告》，李曉華、蘭思仁主編：《中國水利風景區發展報告（2018）》，北京：社會科學文獻出版社，2018年。
[3]《熱解讀 | 總書記近幾次考察必看的“水生態”蘊含怎樣的發展密碼？》，央視網，2020年6月9日。
責編：賀勝蘭 / 司文君
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