【調研背景】建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，要求到2020年，國家公園體制試點建設基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，初步形成國家公園總體布局。為深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，加快推進生態文明建設和生態文明體制改革，構建統一規范高效的中國特色國家公園體制，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，人民日報社人民論壇雜志社組織中央黨校（國家行政學院）、北京大學、北京師范大學等單位的知名專家，對浙江省開化縣錢江源國家公園體制試點進行深入調研，總結其創新經驗，以饗讀者。

錢江源國家公園，由古田山國家級自然保護區、錢江源國家森林公園、錢江源省級風景名勝區以及連接自然保護地之間的生態區域整合而成，地處浙江母親河錢塘江源頭，保存著大面積、低海拔的中亞熱帶典型的原生常綠闊葉林地帶性植被。其大面積原生性生態系統的原真性、完整性、稀缺性具有自然資源保護、科學研究、生態服務、示范推廣等多方面價值。

錢江源國家公園是2015年由國家發改委等13個部委聯合發文明確開展國家公園體制試點的首批體制改革試點之一，為長江三角洲唯一的國家公園體制試點區。自從開展國家公園體制試點以來，錢江源國家公園通過創新性改革、精細化管理、高標準建設，在管理體制建設、地役權改革、科研交流合作、生態資源管護等方面做出一系列創新性探索，初步形成了一套自然生態系統保護的新體制模式。在保護錢江源國家公園的生態安全、促進轄區內人與自然和諧共生以及為全國國家公園體制建設的探索與實踐方面提供了可借鑒的經驗。

探索四大舉措 體現體制試點創新實踐

國家公園體制試點屬于新事物、新任務、新挑戰。錢江源國家公園試點因地制宜，通過自我創新與實踐，探索出四大亮點舉措，成效顯著，試點任務完成情況在國內走在了前列。

第一，理順管理體制，探索“垂直管理、政區協同”的“錢江源模式”。在管理體制方面，2017年3月，浙江省編辦批復設立錢江源國家公園黨工委、管委會，與開化縣委縣政府實行“兩塊牌子、一套班子”的“政區合一”管理方式。2017年9月，通過整合錢江源國家公園黨工委、管委會，新設立錢江源國家公園管理局，實行省政府垂直管理，納入省一級財政預算單位，委托省林業局代管，下設綜合行政執法隊和基層執法所，明確了錢江源國家公園管理局和地方政府的相關職責。管理局兩名副局長兼任縣政府黨組成員，開化縣政府和管理局建立每兩月一次的例會制度。

通過這種管理體制和運營機制的運行，資源管理更統一、職責邊界更清晰、區政融合更緊密。例如，為解決試點內多頭化碎片化管理以及增強資源管護力度等問題，管理局與開化縣政府聯合開展“清源”系列行動，推進水電站、取水口等項目退出，聯合下文實施《錢江源國家公園管理辦法（試行）》《錢江源國家公園特許經營管理辦法（試行）》，聯合推進鄉村整治風貌提升項目等多項工作。調研組成員、北京師范大學國家公園研究院副院長、研究員張希武認為，“錢江源模式”管理體制明確了國家公園管理局作為省政府所屬獨立事權屬性和主導性職責，又最大限度發揮了管理機制優勢，管理局和縣政府制度化建設解決了體制試點建設中遇到的難題。

第二，探索地役權改革制度，在不改變土地權屬的基礎上，梳理雙方權利義務清單，實現集體林地的統一管理。錢江源國家公園針對集體林占比較高的實際，聚焦農村承包土地地役權改革試點，探索開展地役權改革。目前，錢江源國家公園集體林地地役權改革基本完成，國家公園范圍內27.5萬畝林地全部實行48.2元/畝的地役權生態補償標準，2018年，實現了占比80.7%的集體林地的統一管理。2019年，在集體林地役權改革的基礎上，又制定了錢江源國家公園承包地地役權改革試點方案，進一步推動原住居民改變生產生活方式，促進了居民增收，建立了國家公園品牌增值體系，助推國家公園生態產品價值的實現。

在錢江源國家公園承包土地地役權試點建設中，已有蘇莊鎮毛坦村、長虹鄉桃源村、何田鄉田畈村、齊溪鎮上村共289畝農田參與成為第一批生產主體。首先與管理局簽定協議，承包土地地役權按200元/畝/年標準補償，然后生產農作物按照保底價格收購，再則推行產品銷售補貼和品牌特許，統一使用錢江源國家公園相關商標或標識對外銷售。目前這種模式正在國家公園范圍內推廣，并在條件成熟時向國家公園周邊村鎮輻射。張希武認為，地役權改革的深入推進有效破解了南方地區集體林占比較高的共性問題，為我國南方集體林等重要自然資源實現統一管理提供了可復制、可推廣的“錢江源經驗”。

第三，堅決有力保護自然資源與生態環境，有效保護了自然生態系統和重要自然生態體系原真性、完整性。在生態環境保護方面，錢江源國家公園加快建設一批重點項目工程，重點建設了科普館、錢江源國家公園生態保護與監測工程、亞熱帶森林生物多樣性與氣候變化研究站、保護站、通訊基站、棲息地修復項目、國家公園南出口通道提升、600處野外動物監測點建設及紅外相機等配件設施設備配置、104處遠程森林防火視頻監控體系建設和30處巡護步道項目施工等工程。在自然資源保護方面，通過開展“清源”系列專項行動，大量發放宣傳資料，嚴厲處置野生動物行政案件。出臺野生動物救助舉報獎勵辦法，建設項目實行前置審批制度，在國家公園范圍內已關停和整改9家小水電站，已投資近兩億元的水湖楓樓招商引資項目也被緊急叫停。在深化改革管控方面，創新編制了全國首部由省政府批復的《開化縣空間規劃》，銜接融合國家公園總規的多項核心內容；將試點區全部納入管控范圍，按照差異化管控原則和產業準入要求，指導試點區空間管控，落實生態保護與紅線管理，分區管控全覆蓋；建設“多規合一”管理信息平臺，實現項目審批全管控。

調研組成員、中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部教授李宏偉認為，錢江源國家公園試點充分運用“多規合一”改革成果，嚴格實施源頭管控，對252平方公里的錢江源國家公園體制試點區實行精細精準管控，進一步強化了對江河源頭地區的生態保護，可實現對自然資源與生態環境的長效管控。

第四，開展高水平高標準科學研究工作，成果頗豐。錢江源國家公園依托中科院植物所、動物所，浙江大學等科研力量，并與專業領域院士開展合作，深入推進生物多樣性監測與研究，在公園內已經建設成為世界一流的森林生物多樣性與氣候變化響應學科前沿研究平臺；建設有森林生物多樣性監測及監測規范制定與示范的平臺、生物多樣性保育政策咨詢平臺、公民生態文明教育和實踐平臺；還建設有兩所國際化的研究站：中科院——錢江源森林生物多樣性與氣候變化研究站和中國區域性氣候研究中心。目前，研究成果顯著，已在世界生態學頂級期刊發表論文293篇，其中221篇被SCI收錄。其中，我國政府通過外交部向聯合國環境研究發展峰會遞交的《地球大數據可持續發展目標報告》中陸地生物就以錢江源國家公園為例。

調研組成員、北京大學中國城市治理研究院副院長、研究員包雅鈞認為，錢江源國家公園開展高水平高質量科研工作，既是滿足國家公園體制建設中定位功能需要，也是實現對公園最嚴格保護的需要。國家公園要兼具科研以及教育等綜合功能，對納入公園紅線區域實行最嚴格管控并構建優化完善自然保護地體系。

堅持三個統一 扎實穩步開展試點工作

錢江源國家公園體制試點思路清晰、作風扎實、管理精細化，堅持“創新與發展、開發與保護、理論與實踐”相統一理念，有效推進試點工作穩步開展。

創新與發展相統一，面對新事物，打開新思路，探索創新舉措，加快發展。建設國家公園體制的主要目標是實現在體制機制、自然資源與生態保護、人與自然和諧共生方面的創新與發展。首先，“垂直管理、政區協同”的“錢江源模式”，從體制機制管理創新方面，理順國家與地方的主導管理，有效解決了在管理上交叉重疊多頭管理的碎片化問題。其次，開展多方創新性舉措，在自然資源與生態環境保護上，與高校和院士合作，開展重大自然資源科研課題，開展實驗室、觀測點和保護站等重大重點項目建設；加強司法參與，出臺損壞審查制度，設立環資巡回法庭，推廣巡回審判模式，創新保護了自然資源和生態環境。最后，結合創新性推動地役權改革，突出發展優勢產業，加大“錢江源”品牌建設，多元化拓展生態旅游、生態農業市場，通過統一管理，共建共享，共同推動錢江源國家公園試點建設發展，共享創新發展帶來的成果。試點成效顯著，生態保護恢復改善巨大；經濟發展促使建檔立卡貧困人口減少，順利完成脫貧任務；社會發展提升當地居民生活質量，環境、衛生和教育保障水平大幅提高。

開發與保護相統一，科學處理資源開發與環境保護的關系。錢江源國家公園在試點改革任務完成過程中，因地制宜，發展特色產業，強化綠色發展意識，調整產業結構，保護了公園的整個生態環境。同時，加大生態環境保護力度，對于影響整體自然資源保護，破壞整體生態環境的產業，直接關停整頓，為優質優勢產業騰出發展空間，促進經濟效益提升。為做好統一產業開發，結合基礎優勢和地役權改革，集中開發出一批具有代表性的示范產業，特別是圍繞全域景區化的旅游發展理念，圍繞開化縣旅游產業發展推進建設30個3A級景區村和4個風情小鎮，將村莊串點成線、繞線成面，一條條旅游“珍珠鏈”串起了鄉村風情。例如，建設高田坑典范村，通過投入基礎設施建設、房屋改造裝修、打造民宿集群，提升旅游發展業知名度；打造桃源村臺回山的油菜花景觀、生態綠色水稻、美在梯田概念產業等。為了整體生態資源保護、集中發展優勢產業，對于國家公園范圍內其它建設項目，不符合整體規劃優先生態發展的該關閉就關閉，該叫停就叫停。

理論與實踐相統一，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念。國家公園體制建設是深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新思想新戰略，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要內容。錢江源國家公園試點工作圍繞探索體制機制創新管理、加強自然資源與生態環境保護、發展優勢產業、開展多方合作，實現共同參與、共同開發、共享發展的“綠水青山就是金山銀山”這一重大科學論斷的轉化與實踐。

結合三塊工作 實現多方和諧共享發展目標

秉持“保護優先、兼顧發展”“多方合作、制度保障”“共建共享、民生為本”原則，與科研工作、社區共建、跨區合作相結合，實現多方和諧共享發展目標。

試點與科研工作相結合。對如何科學界定國家公園的內涵，建設國家公園體制總體方案要求，要明確國家公園的定位，要求實行最嚴格的保護，首要功能是重要自然生態系統的原真性和完整性保護，同時要求兼具科研以及教育等綜合功能。在公園開展科研工作不僅是對自然資源和環境監測與研究的需要，更是為了更嚴格、高水平地保護生態系統，為行業發展及國際社會提供數據參與合作的需要。錢江源國家公園結合試點與科研工作，與國內外權威科研機構和行業領域院士合作，開展生物多樣性研究、生態價值評估、自然教育和生態修復等工作，建設了多個學科前沿研究平臺并獲得豐厚科研成果，這些都與錢江源國家公園在生態保護方面獲取的成效密不可分。

試點與社區共建相結合。《建立國家公園體制總體方案》在總體要求的基本原則中提到，要探索社會力量參與自然資源和生態保護的新模式，建立健全政府、社會和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制。在錢江源國家公園試點工作中，社區治理與建設開發一盤棋，實現社區共建共享利益。先后安排專項資金用于國家公園范圍內的村莊環境綜合整治和風貌提升，加快村莊環境整治項目落地實施；從原住民中招聘了95名專兼職巡護員；推動“錢江源國家公園”集體商標注冊工作；積極開展國家公園生態產品價值實現機制試點，制定《錢江源國家公園特許經營管理辦法》，明確特許經營的范圍、數量、質量要求和操作規范，等等。這些措施的落地實施促進了當地居民和社會的參與度，既促進公眾參與國家公園保護管理長效機制的健全，又解決了當地居民就業問題，提升了當地居民的收入和生活水平。

試點與跨區域合作相結合。按照建設國家公園體制總體規劃基本原則“科學定位、整體保護”的要求，堅持將山水林田草作為一個生命共同體，統籌考慮保護與利用，錢江源國家公園管理局對相關自然保護地進行功能重組，按照自然生態系統整體性和系統性原則進行整體保護和綜合治理。自試點建立以來，為了實現整體保護，錢江源國家公園已與毗鄰的江西、安徽所轄三鎮七村，以及安徽休寧嶺南省級自然保護區簽訂合作保護協議，實現省際毗鄰鎮村合作保護模式全覆蓋。同時，江西德興、婺源，安徽休寧和浙江開化四地政法系統共同簽署了《開化宣言》，建立了護航國家公園生態安全五大機制，還建立了開化縣長虹鄉霞川村與江西省婺源縣東頭村跨省聯合保護站，以權屬不變、屬地管理為前提，配備巡護設備，共建巡護隊伍，實現公園的整體保護。

錢江源國家公園通過完成試點工作任務，創新性探索了突破體制改革中出現的共性難點問題。為促進國家公園體制建設，調研組結合調研情況，提出兩點建議：一是加大中央層面對明確國家公園體制機構級別、人員編制以及試點建設專項資金等方面工作的支持。二是科學界定國家公園的相關規定和要求，設置國家公園在面積方面的硬性標準；落實國家公園基礎設施建設中涉及的建設用地指標，建議用地指標不占用地方指標，以有效促進地方政府的國家公園建設積極性。

總體而言，錢江源國家公園試點工作開展了大量創新性探索與實踐，形成了一些突出亮點，為國家公園體制建設提供了可借鑒的經驗，這些探索與實踐，體現出錢江源國家公園管理局團隊在面對新事物新任務時勇于創新與突破的工作作風。調研組希望，錢江源國家公園管理局能夠繼續發揚改革創新、精細管理、高標準建設的精神，不斷優化機制、完善細節，為促進國家公園體制建設作出更大貢獻。

（執筆：陶建群、楊武、王克）

責編/王克 楊武 美編/于珊

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