【摘要】“上有政策、下有對策”具體表現為象征式執行、增添式執行、替換式執行、選擇式執行、機械式執行等，是行政組織績效產出與目標不匹配或者偏離的結果。目標偏差會造成基層治理效率低，修正目標偏差需要多措并舉，確保目標在基層不走樣、不偏離、不變質。

【關鍵詞】基層治理 目標偏差 制度執行力

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

習近平總書記指出：“制度的生命力在于執行。要強化制度執行力，加強制度執行的監督，切實把我國制度優勢轉化為治理效能。”然而在基層政府治理實踐中，“上有政策、下有對策”的現象依然存在，嚴重影響了政府公信力和治理效能。如何有效克服目標偏差，消除象征執行、變通執行、加碼執行的內生土壤，提升政府公信力和治理有效性，是一項重大而緊迫的時代課題。

“上有政策、下有對策”的生成機制

隨著我國治理重心的下移，基層中存在的“有令不行，有禁不止”現象成為制約制度執行力和制度效能的重要因素，具體表現為象征式執行、增添式執行、替換式執行、選擇式執行、機械式執行、抵制式執行等。目標偏差是對這些現象的概括，即行政組織的績效產出與上級下達目標之間的不匹配或者對目標的偏離。目標偏差產生的原因是多方面的，包括政策目標設置不當、財務約束以及政治壓力等，偏差的生成是多因素共同作用的結果。

政策目標設置不當，基層組織執行失據。政策目標是基層組織行動的依據，目標設置需要考慮到目標是否能夠被基層正確理解以及是否符合基層的執行意愿和能力。常見的情況是政策目標通常只有原則和遠期目標，在層層下達過程中，也并沒有在各個地方頒布的細則或者實施辦法中呈現考核的結果或者可以量化的指標。基層政策執行過程中，如果缺乏明確的目標和事后考核標準，就會導致執行自由裁量權過大、評價口徑過大而無法保證政策執行的效能。最終與政策初衷背道而馳或者成為變通執行的借口。

雖然公共部門的目標需要一定的模糊性，這主要是有助于上級部門把握全局，容納各地的多樣化執行條件和執行環境差異。由于人口規模龐大、地理幅員遼闊，國家治理體系也呈現出大國治理的特征，即政府規模龐大、層次縱深，同級別的橫向差異也呈現出較大的差異化。因而自上而下的目標設置保持一定模糊性有助于保障基層政府擁有一定的自主性。但政策目標設置需要在原則性和遠期目標與具體執行目標指標上保持一定的張力，既能夠給地方提供一些自主性，也要有效設置目標，約束基層在執行上合理量力實施。

財務資源不足，誘發變通性執行。組織所面臨的資源約束是政策執行的限制條件，包括人力、財力以及信息等。但通常財務資源約束是最基本的，財務資源的有限性決定了組織目標達成的上限，限制了組織實現績效的能力。但是我國基層組織通常只有事權無財權或者與政策目標相匹配的財務資源下沉不夠充足。在自上而下的政策執行壓力以及績效考核為基礎的晉升機制驅動下，通過行政發包、層層攤派的逆向軟預算約束來推動政策執行就成為一些地方的變通性選擇。這種自上而下層層攤派的任務對每一級組織來說，其目標都超出了組織原本的資源能力，使預期的政策績效近乎不可能完成。在向下攤派的過程中，基層組織在財務資源不充足的情況下，就會以各種方式來應對上級下達的任務，既包括積極意義上的政策變通和創新，也包括消極意義上的應付和形式主義。政府可以通過與社會力量比如基金會合作來完成社會治理的任務，但也有一些基層組織會通過把政策目標置換為更容易實現的指標等方式來消極化解基層財務資源不足的問題。將不合理的目標強加于組織，必然會出現目標偏差。

激勵扭曲導致執行困境。基層組織是國家與社會的銜接點，基層組織面臨與其他層級政府組織一樣的政治壓力與激勵。這種壓力與激勵對于組織運作必不可少，但過度的壓力可能會引發基層組織壓力彈性疲勞，激勵錯置反而會導致目標偏差。為了能夠給下級的政策實施施加壓力、保障實施效果，上級在布置工作任務和組織目標時，與之相配套的則是責任追究機制。由于權力末梢迫于問責壓力可能會以“變通”或“共謀”的方式執行被上級加碼的工作任務，導致了大量的政績工程。如扶貧工作中以“脫貧軍令狀”的方式推進工作，但個別地方反而出現了數字脫貧、利益交換、以點帶面等扭曲扶貧工作的現象。

修正基層目標偏差的具體路徑

目標偏差會造成基層治理在政策執行上的低效率和資源浪費。修正目標偏差需要多措并舉，使政策目標在上下級的互動中保持合理的清晰性，提升事權與財權的匹配程度，激勵地方政府通過協同機制促進創新，完善責任追究機制，確保目標在基層不走樣、不偏離、不變質。

優化組織激勵制度，提高目標清晰性，以多元化的評價指標取代集中的量化指標。明確組織目標有利于減少組織目標的解釋空間。在明確組織目標和優化組織激勵制度時要盡可能以多元化的指標去衡量組織績效，并將物質、精神兩個層次的獎懲制度和職務變動激勵相結合，避免粗暴地采用單一化的量化指標。多維度的政績考核制度對于扭轉為官不為等行為具有積極意義，有利于組織績效的保持和提高。

在堅持實事求是原則的基礎上提高基層組織資源稟賦，為績效達成提供資源保障。一方面，在貫徹重大方針政策時要根據地方基層具體資源條件和地方實際進行任務分配和目標設置，以地方資源條件為限，堅持實事求是原則，避免脫離實際的“放衛星”式政策目標；另一方面，在基層組織建設的過程中要注重對組織資源稟賦的開發和建設，提高基層組織資源能力和資源利用效率，賦予基層更多資源動員能力和渠道；同時，上級組織在任務分配過程中也需要盡可能為下級組織完成任務提供一定的財政等方面的政策資源支持，以提高基層組織的政策執行能力，而不應盲目攤派任務和責任。

為基層組織賦權增能減負。以壓力型體制為特征的組織目標分解分配落實的過程能夠在相當程度上提高下級組織的緊迫感、調動工作積極性，有助于任務目標的高效率實現。但同時也要推進權責統一的執行機制，要賦予基層實現目標的相應權限、必要的政策調整靈活性和自主性，還要鼓勵基層社會治理創新，給予基層組織一定的試錯、容錯、糾錯的空間和機制，使從上到下的壓力成為督促組織實現目標績效的推動力。

完善法律制度建設，強化政策監督與控制，以法制約束組織目標偏差行為。建立健全相關法律法規，以法律保障政策執行和組織目標落實，繼續完善政策執行監督與問責體制機制，以多主體、多渠道的內外部監督約束組織目標執行過程；細化和完善政策執行過程中的反饋機制，對基層組織目標執行進行及時的跟蹤和指導，確保執行過程不偏離；健全針對基層組織工作的監督舉報制度，充分聽取轄區公眾尤其是政策對象的意見，優化基層工作方式。

完善法律制度建設，加強政治引領，強化公共倫理對組織行為的約束引導作用。充分發揮黨組織凝聚共識的作用，加強組織成員思想政治教育，加強基層組織的公共倫理建設和教育。以此明確組織角色定位，在組織中形成對公共利益和服務意識的廣泛認同，引導組織及成員積極服務于公共利益，革除形式主義和痕跡主義，避免因資源依賴可能出現的共謀、管制俘虜等現象，減少因部門利益和逐利傾向而引發的損害公共利益的行為。在個人層面培育組織成員職業倫理道德，提高干部自由裁量權的運用能力，避免出現角色沖突、利己主義傾向。

（作者分別為對外經濟貿易大學政府管理學院助理研究員；對外經濟貿易大學政府管理學院副教授）

【注：本文系國家社會科學基金項目“跨部門合作視角下社會服務的社區下沉機制與基層社會治理創新”（項目編號：18BZZ097）階段性成果】

【參考文獻】

①張毅、陳玲、王藝凝：《重心下移背景下基層社區組織任務偏差的影響因素》，《學習與探索》，2020年第5期。

責編/趙橙涔 美編/王夢雅

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。