【摘要】信用政府是信用中國的根本。政府失信所產生的危害遠遠大于企業失信或社會失信產生的危害。根據失信行為涉及的主體關系，可以將政府失信行為分為內部失信行為和外部失信行為。就政府公信力而言，政府外部信用建設是重點，本文正是聚焦于政府外部失信行為，就地方政府失信行為的分類、帶來的危險、生成機理及行為治理等方面進行闡述，力圖對政府信用問題作出一些建議。
【關鍵詞】地方政府 失信行為 守信意愿 【中圖分類號】D614 【文獻標識碼】A
地方政府失信行為的類型
信用政府建設是信用中國建設的重要組成部分，我國歷來重視政府信用建設。2006年，黨的十六屆六中全會審議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次提出政務誠信概念，誠信建設由此進入快車道。2013年，國務院頒布《征信業管理條例》，規定征信業務范圍是對個人、企業、事業單位的信用信息進行采集，但不包括國家機關。同年，《最高人民法院關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》正式建立的“失信黑名單”制度，包括公布失信政府名單。緊接著國務院出臺《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，明確了四大領域34項重要任務，其中政務誠信居四大任務之首，成為信用建設的重點領域。但從法制建設角度看，信用立法重點還主要在商業信用和社會信用方面，加之各種因素的影響，導致政府失信特別是基層地方政府失信問題沒有得到有效治理。因此，2019年12月4日，由中共中央、國務院發布實施的《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》（以下簡稱《意見》）也再次引起社會和學術界對地方政府失信問題的關注。
政府失信行為是指政府機關及其工作人員在公務活動中的不誠信行為。根據失信行為涉及的主體關系，可以將政府失信行為分為內部失信行為和外部失信行為。前者發生在政府系統內部主體之間，如上下級政府之間或平級政府之間，后者發生在政府與其外部主體之間，如政府失信于企業、政府失信于公民等。就政府公信力而言，政府外部信用建設是重點，本文正是聚焦于政府外部失信行為。政府外部失信行為，根據其失信行為涉及的活動類型，可以區分為民事失信行為和行政失信行為兩類。
民事失信行為是指政府作為民事主體在民事活動中的失信行為，多為爽約的“耍賴”行為。若地方政府不講誠信，會給民營企業帶來巨大經濟損失，還有可能讓民營企業家遭受人身威脅。政府的民事失信行為更多出現在拖欠工程款方面，說明有的地方政府缺乏現代法治意識和契約精神，將合同或協議踐踏在腳下，絲毫沒有對法律的敬畏之心。而行政失信行為，主要是指政府作為行政主體在行政管理活動中的失信行為。
在政府外部失信行為中，次生失信行為也為數不少。主要指政府在同一事件中首次失信基礎上的再次失信，可以通俗地稱之為二次失信、三次失信等。最常見的二次失信行為就是政府敗訴后拒不執行人民法院的生效判決。地方政府的次生失信行為不僅僅表現為不履行法院的生效判決，也表現為前后數次承諾、數次爽約行為。
地方政府失信行為帶來的危害
信用政府是信用中國的根本。政府失信所產生的危害是全方位的，遠遠大于企業失信或社會失信產生的危害。
政府失信行為對政府自身產生危害。一是政府失信行為必然會沉重打擊政府的公信力，折損政府權威，透支政府信任，輕則影響政府形象，重則影響政權穩定，因為政府失信“已經撼動了政府合法性地位。背離全心全意為人民服務的宗旨和立黨為公執政為民的理念就是政府最大的失信”。二是政府失信必然會使營商環境變差，導致沒人再敢與政府合作，對政府造成次生傷害遠遠超過失信事件本身，如導致有的企業“用腳投票”，到營商環境更好的地方甚至到國外投資發展，這樣就會大大影響當地社會經濟發展。據媒體對中國營商環境滿意度調查顯示，“政府失信”排在營商環境十大難題的第二位，充分說明政府守信是優化營商環境的重要議題。三是政府失信行為必然會大幅度增加政府治理成本，政府無論是民事行為失信還是行政行為失信，都會引發諸多新問題需要政府來解決，如政府不履行合同義務引發的訴訟活動必然會增加司法成本，政府不合理不合法的征地拆遷行為引發的信訪活動或造成的群體性事件必然會增加政府處理信訪的成本和維持治安的成本，政府失信行為引發的各種監督調查必然會增加政府自身的監督監察成本，等等。
政府失信行為對企業產生危害。一是政府失信行為會威脅到企業生存，如政府拖欠工程款導致企業資金周轉不暢，只能拖欠供應商貨款和工人工資，形成惡性循環，輕則影響企業生產經營，重則不堪重負而破產倒閉。二是政府失信行為傷害企業擴張意愿，企業因政府失信受傷后，再投資時會慎之又慎，乃至“寧可守成，不愿拓土”。三是政府失信行為會增加企業生產經營成本。政府無論在審批或許可方面的失信行為，還是在執法監管、征用補貼等方面的失信行為，都會大幅增加企業生產經營成本。
政府失信行為對社會產生危害。一是政府失信行為會危及整個社會信用體系。政府信用是社會信用的基石，政府信用出現危機，不僅會增加政府管理成本，更易引發群體仿效的社會消極作用，危及整個社會的信用體系。二是政府失信行為會惡化政企關系、政社關系和政民關系，甚至會引發群體性事件或極端個人事件，造成惡劣的社會影響，影響社會穩定。三是政府失信行為還會增加包括個人成本在內的社會成本。
地方政府失信行為的生成機理
學術界對政府失信行為生成原因作了許多分析和挖掘。綜合來說，學者們認為政府失信行為有多方面成因，如干部缺乏規則意識和契約精神（傳統成因）、干部與常人一樣都受到經濟人自利性的支配（人性成因）、干部缺乏誠信觀念（倫理成因）、干部道德素養不高（道德成因）、“官本位”思想（思想成因）、干部晉升考核機制不健全（人事成因）、政府信用評價指標體系缺失（管理成因）、政府財政緊張（資金成因）等。也有學者對上述成因進行更深程度挖掘，如對政府信用法制不健全原因作進一步的深入分析，細分為政府信用立法不健全、政府失信懲戒法治化不足等。
概而言之，政府信用行為的主要影響要素包括政府的守信意愿、守信能力、守信行動和守信環境（如圖1所示）。守信意愿是信用行為的思想基礎，守信意愿不強烈（失信意愿強烈）就不會促成履行協議、合同、承諾、責任的行動，信用行為就不存在；守信能力是信用行為的資源基礎，守信能力很弱就難以履行協議、合同、承諾、責任等信用義務，信用行為自然難以形成；守信行動是信用行為的實現基礎，不采取履行協議、合同、承諾、責任的具體行動，信用行為也就不存在；守信環境是信用行為的環境基礎，惡劣的守信環境會對守信意愿、守信能力、守信行動產生破壞力，導致信用行為缺失。
運用這個模型可以解釋政府失信行為形成原因，那就是政府的守信意愿、守信能力、守信行動三者中缺失任何一個，都會產生失信行為。守信環境一般是通過前述三要素對失信行為產生間接作用，極端情況下才會成為失信原因。最高人民法院公布的政府失信名單中，政府失信行為幾乎囊括了法律規定的所有失信情形。其中，“有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務的”占比7.5%，“其他有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務的”占比 69.6%，合計占比高達77.1%。這是有守信能力而失信的案例數據例證，大概率地說明這些地方政府沒有守信意愿。此外，“無正當理由拒不履行執行和解協議”（占比3.4%）、“偽造證據妨礙、抗拒執行”（占比 2.2%）和“違反財產報告制度”（7.2%）三種政府失信行為，都是地方政府缺少守信意愿或者沒有守信行動的例證。就此而言，守信意愿是地方政府失信行為的形成主因。
前述學者們分析和挖掘的政府失信行為產生的種種原因，在這個模型看來多數可以歸類于守信環境問題，如政府信用監督乏力、信用法制不健全、社會信用環境不良等，少數可以歸類于守信意愿問題，如干部缺乏契約精神、缺少誠信觀念等，可以歸類于守信能力的只有財政資金緊張，沒有可以歸類于守信行動的。
地方政府失信行為治理
人無信不立，政無信不威。政府信用是社會信用的核心，政府應當成為社會誠信的典范。一些地方政府頻陷失信之危，給民眾留下“無賴”印象，自己為自己塑造了“官賴”形象，既折騰當地民營企業，也耽誤當地經濟發展，還可能影響政治社會穩定。《中共中央 國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》明確要求：“不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。”中共中央、國務院發布《意見》針對地方政府失信問題也提出建立政府誠信履約機制的意見。黨和國家一直在努力治理地方政府失信問題，各級地方政府也采取了諸多措施重塑政府信用形象。
為全面治理政府失信違諾問題，各地政府開展“清賴行動”專項整治工作，通過督辦檢查督促政府及其部門主動履約踐諾，按照中央關于信用政府建設要求，積極開展政府失信行為治理，重塑地方政府正面信用形象，營造良好的營商環境。地方政府治理失信行為的舉措大體可以歸類為人事措施和行政措施兩類。人事措施主要針對失信地方政府及其工作部門領導人和直接責任人員，包括約談、通報批評、書面檢查、問責、取消評優資格、建立誠信檔案、作為考核內容和職務晉升的排除條件等；行政措施主要針對失信地方政府及其工作部門或機構，包括明確政府失信治理范圍、失信信息記錄、取消評優資格、降低信用排名等級、通知銀行貸款風險等。
學者們對此也發表有大量研究成果，提出諸多治理對策，概括為以下四個方面：首先是加強政府誠信文化建設，如強化政府誠信理念、加強政府誠信道德教育和培訓、營造政府誠信文化氛圍等；其次是加強政府誠信法制建設，如推進政府失信懲戒立法、出臺政府誠信法典、創新誠信政策體系等；再次是完善政府誠信監督機制，如建立政府誠信檔案、將政府失信行為納入紀檢監察監督范圍、構建地方政府信用評價或失信測評指標體系、健全政府信息公開機制、創建政府失信信息庫（黑名單）、創建政府失信報告機制等；最后是完善政府失信懲戒機制，如創新政府失信追溯方式、完善政府懲戒問責機制、完善政府失信危害補救機制（修復信用信息）、創建政府守信激勵機制等。
比較各地方政府采取的失信治理舉措與學術研究成果提出的失信治理措施，地方政府更為注重微觀層面的治理措施，注重實踐中的可操作性，學者們更為關注宏觀層面的治理途徑，注重理論上的整體性。
根據前述政府信用行為生成機理模型，治理地方政府失信行為重在提高其守信意愿、提升其守信能力、督促其守信行動和改善其守信環境。治理地方政府失信行為，立即見效的辦法就是加大環境壓力盡早突破失信政府干部或直接責任人員的心理防線，徹底改變其對政府信用的認知和態度。比如說在政府監督方面，對于失信政府領導人或直接責任人員，輕則給以警告、免職、降職處理，重則給以撤職、辭退或開除處理。在社會監督方面，對于政府失信行為，輕則對失信行為和政府領導人或直接責任人實施社會報告制度（即媒體曝光），重則實施媒體公開致歉制度。在司法監督方面，強化法院判決結果的執行，“行政機關拒絕履行生效法律文書的，法院可以對行政機關負責人罰款、拘留；拒不履行生效判決的，情節嚴重的，相關人員甚至還將觸及刑律”。此外，在失信信息公開方面，建立面向社會的政府失信信息庫，在記錄政府失信行為時連同失信政府領導人和直接責任人一同記錄在案。唯有如此，地方政府失信行為治理方會快速見效，營商環境方會從根本上改變，政府信用形象方能得以徹底重塑。
誠實守信是現代政府的義務。時不我待，只爭朝夕。面對復雜的疫情防控和經濟社會發展形勢，只有通過健全政府誠信履約機制，進一步優化營商環境，充分釋放企業活力和社會活力，才能保障經濟社會的穩定運行。
（作者為中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導，中國行政管理學會常務理事、北京市政治學行政學學會理事）
【參考文獻】
①史蘇：《以政府誠信為先導優化東北民企發展環境》，《延邊大學學報（社會科學版）》，2019年第5期。
責編/賈娜 美編/王夢雅
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