摘 要:基層治理中的“數(shù)據(jù)煙囪”不僅帶來(lái)信息資源浪費(fèi)、行政效率低下等問(wèn)題，而且容易滋生形式主義，影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。“數(shù)據(jù)煙囪”是制度、技術(shù)等多重因素共同作用的結(jié)果，因此，消除這一頑疾，需要從多方面入手。在制度和技術(shù)層面，要實(shí)現(xiàn)治理主體間的信息共融，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，尤其需要建立基層綜合治理體系、完善基層政務(wù)信息管理制度、建立基層政務(wù)信息集成平臺(tái)、為基層政務(wù)信息安全提供技術(shù)保障。

關(guān)鍵詞:基層治理 數(shù)據(jù)煙囪 制度創(chuàng)新

【中圖分類號(hào)】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

消除“數(shù)據(jù)煙囪”是基層治理現(xiàn)代化的必然要求

“數(shù)據(jù)煙囪”也稱信息孤島或信息壁壘，廣泛存在于各個(gè)領(lǐng)域，帶來(lái)交易成本的增加，影響業(yè)務(wù)辦理效率，信息化的作用無(wú)法充分體現(xiàn)，是阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。“數(shù)據(jù)煙囪”在基層治理中不是新問(wèn)題。近年來(lái)，隨著電子政務(wù)建設(shè)、政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，基層治理中的“數(shù)據(jù)煙囪”問(wèn)題在一定程度上得到了緩解。2018年，國(guó)務(wù)院對(duì)加快建設(shè)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、全面推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”作出部署。在地方上，浙江省的“最多跑一次”改革、上海市的“一網(wǎng)通辦”等極大地推進(jìn)了政務(wù)信息共享，簡(jiǎn)化了辦事流程，為群眾提供了實(shí)在的便利。

但是，自上而下的數(shù)字化建設(shè)主要集中于政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，其他方面的信息共享和聯(lián)通仍然較少；基層部門主要響應(yīng)“條線”上的信息管理需求，缺乏統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)；基層政府與其他治理主體之間的信息共享不充分等問(wèn)題仍然普遍存在。

基層治理中的“數(shù)據(jù)煙囪”直接導(dǎo)致工作人員重復(fù)進(jìn)行信息錄入和上報(bào)，使得行政效率低下，信息資源無(wú)法得到有效利用；間接導(dǎo)致基層治理中的形式主義滋生，影響基層人員工作熱情，長(zhǎng)期下去則有損政府公信力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。基層治理是國(guó)家治理的基石，基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，因而，消除“數(shù)據(jù)煙囪”，實(shí)現(xiàn)治理主體間的信息共融，提高信息資源的利用效率，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，是當(dāng)前重要且緊迫的任務(wù)。

“數(shù)據(jù)煙囪”形成的技術(shù)和制度因素

基層治理中的“數(shù)據(jù)煙囪”問(wèn)題是多重因素共同作用的結(jié)果，其中最為重要的是技術(shù)和制度因素。從技術(shù)層面看，一方面，因?yàn)槿狈y(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，大量數(shù)據(jù)、信息由于版本、格式不統(tǒng)一等原因而無(wú)法兼容，這些信息資源“被迫”分離，形成“信息孤島”；另一方面，信息安全是信息化管理中尤為關(guān)鍵的問(wèn)題，當(dāng)前還沒(méi)有成熟的技術(shù)可以實(shí)時(shí)跟蹤數(shù)據(jù)，無(wú)法對(duì)數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)犯罪進(jìn)行有效監(jiān)管。政府部門通常高度重視信息安全問(wèn)題，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而不愿意將自己掌握的信息與其他部門共享，這在基層體現(xiàn)得尤為突出。基層工作人員通常權(quán)力小、責(zé)任大、信息技術(shù)水平不高，在不能確保信息安全的情況下，他們更加傾向于保守行事、謹(jǐn)慎地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

從制度層面看，一方面，雖然我國(guó)近年出臺(tái)了多部有關(guān)政務(wù)信息的管理政策，比如《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕51號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕57號(hào)），但是，這些政策多為原則性規(guī)定，對(duì)政務(wù)信息資源的管理邊界、責(zé)任等缺乏明確界定，關(guān)于數(shù)據(jù)資源的歸屬、采集、開(kāi)發(fā)和監(jiān)管等問(wèn)題的管理規(guī)則不夠清晰，地方政府和基層部門有較大解釋空間。

另一方面，原有信息管理體系主要是由國(guó)務(wù)院各部委牽頭建立，比如國(guó)家稅務(wù)總局建立的金稅工程和公安部建立的人口信息管理系統(tǒng)，這些以部門管理為基礎(chǔ)的信息系統(tǒng)延伸到基層，便形成與“條線”相對(duì)應(yīng)的相互隔離的“信息孤島”。因而，如果上級(jí)政府的“數(shù)據(jù)煙囪”不消除，基層治理中的“信息壁壘”就將繼續(xù)存在。

此外，基層治理通常遵循的是部門治理邏輯，即由相關(guān)部門管理相關(guān)問(wèn)題，缺乏統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)前基層治理中存在一個(gè)普遍現(xiàn)象，即除了上級(jí)垂直管理部門要求應(yīng)用的各種信息管理系統(tǒng)外，多個(gè)基層部門還建立自己的信息平臺(tái)和工作群，一個(gè)基層工作人員要同時(shí)使用多個(gè)部門APP和工作群。當(dāng)處理一個(gè)問(wèn)題時(shí)，他們需要向不同部門請(qǐng)示、匯報(bào)相同內(nèi)容，信息重復(fù)和低效問(wèn)題由此產(chǎn)生，而與此相伴隨的則是“指尖上的形式主義”。

以“整體智治”消除“數(shù)據(jù)煙囪”的路徑

解決基層治理中的“數(shù)據(jù)煙囪”問(wèn)題，離不開(kāi)制度和信息技術(shù)兩個(gè)層面的創(chuàng)新。“整體智治”是一個(gè)將制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合的新概念，其中，“整體”是指整體性治理，“智治”是指充分發(fā)揮科技支撐社會(huì)治理的作用。

具體而言，“整體智治”至少包括三層含義：一是，政府部門的碎片化現(xiàn)象需要通過(guò)建立一個(gè)“整體性政府”加以改變。“整體性政府”是由承擔(dān)不同功能的、相互關(guān)聯(lián)著的多個(gè)部門組成的有機(jī)整體，政府各部門分享共同的目標(biāo)，采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)；二是政府與企業(yè)、社會(huì)組織、公民等社會(huì)力量應(yīng)建立協(xié)作關(guān)系，形成治理共同體，共同提高社會(huì)治理效能；三是當(dāng)今時(shí)代的科技發(fā)展為整體性治理提供了契機(jī)，換言之，整體性治理的實(shí)現(xiàn)需要充分發(fā)揮科技支撐的作用。從“整體智治”概念出發(fā)，解決基層治理中“數(shù)據(jù)煙囪”問(wèn)題需要從制度和技術(shù)上進(jìn)行四大突破：

一是建立基層綜合治理體系。基層治理需要在充分考慮治理專業(yè)性的基礎(chǔ)上，根據(jù)基層治理綜合性強(qiáng)、復(fù)雜度高的特點(diǎn)，建立以服務(wù)和問(wèn)題為導(dǎo)向的治理體系。比如社區(qū)公共衛(wèi)生治理是當(dāng)前十分突出的問(wèn)題，在傳統(tǒng)治理中，它涉及多個(gè)管理部門，需要多部門協(xié)調(diào)互動(dòng)，治理效能較低；在此次新冠肺炎疫情防控中，為集中調(diào)動(dòng)資源，快速協(xié)調(diào)行動(dòng)，多地建立疫情防控指揮中心，相關(guān)部門服從指揮中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，有效地形成了治理合力。借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，在常態(tài)化基層治理中，可以根據(jù)公共服務(wù)領(lǐng)域和問(wèn)題領(lǐng)域建立指揮協(xié)調(diào)部門，并賦予其實(shí)權(quán)，以更好發(fā)揮統(tǒng)籌部門工作、推進(jìn)部門融合、建立整體性基層治理的功能。

二是完善基層政務(wù)信息管理制度。制度發(fā)揮著規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望的作用。政務(wù)信息管理中面臨的數(shù)據(jù)權(quán)屬、部門職責(zé)、信息監(jiān)管等問(wèn)題首先需要通過(guò)制度加以解決。基層治理一向是制度創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)，在消除“數(shù)據(jù)煙囪”問(wèn)題上，條件成熟的地區(qū)可以先行先試。具體而言，首先要明確基層政務(wù)信息權(quán)屬。政務(wù)信息屬于公共資源，只有在最大范圍內(nèi)共享和使用這一資源，才能發(fā)揮它的最大效用。地方政府可以通過(guò)出臺(tái)法規(guī)明確基層政務(wù)信息權(quán)屬，規(guī)定政務(wù)信息管理權(quán)限，劃分?jǐn)?shù)據(jù)類型，建立數(shù)據(jù)開(kāi)放制度，發(fā)揮社會(huì)力量在數(shù)據(jù)資源利用方面的作用。其次要明確基層部門信息管理職責(zé)。基層政府應(yīng)在建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮機(jī)制的基礎(chǔ)上，對(duì)各部門信息化建設(shè)和管理的責(zé)任做出合理安排，整合部門數(shù)據(jù)資源，建立統(tǒng)一政務(wù)信息平臺(tái)。最后要完善基層信息監(jiān)管制度。基層政府需制定和完善政務(wù)信息監(jiān)督管理辦法，明確對(duì)信息誤用、濫用和違法使用等的處罰辦法，通過(guò)制度保障政務(wù)信息安全、促進(jìn)數(shù)字化建設(shè)。

三是建立基層政務(wù)信息集成平臺(tái)。基層政府應(yīng)在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和格式下采集各部門管理數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行集中存儲(chǔ)和統(tǒng)一管理，對(duì)部門數(shù)據(jù)資源的共享標(biāo)準(zhǔn)和流程予以規(guī)范，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放格式、范圍和方式等做出明確規(guī)定，通過(guò)技術(shù)手段解決基層信息采集難、對(duì)接難、共享難、開(kāi)放難等問(wèn)題。

四是為基層政務(wù)信息安全提供技術(shù)保障。基層治理中的信息安全問(wèn)題可以通過(guò)進(jìn)一步應(yīng)用和完善技術(shù)加以解決。比如在數(shù)據(jù)安全方面，能夠利用區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，利用密碼學(xué)機(jī)制保障數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和傳輸安全，利用加密算法、共識(shí)算法保證數(shù)據(jù)不被篡改和偽造。將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于基層政務(wù)信息管理，能夠提高數(shù)據(jù)安全性，減少數(shù)據(jù)共享風(fēng)險(xiǎn)。值得指出的是，基層政府可以與市場(chǎng)和社會(huì)上的專業(yè)力量合作，共同開(kāi)展信息安全建設(shè)工作，同時(shí)應(yīng)基于自身財(cái)力培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人員，提高自身技術(shù)水平，不斷以新技術(shù)為信息化建設(shè)保駕護(hù)航。

【本文作者為華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、華東師范大學(xué)社會(huì)組織與社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心主任】

責(zé)編：臧雪文 / 蔡圣楠

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