摘 要:推進以人為核心的新型城鎮化建設是當前國家治理中的重大敘事。由于一些體制機制的約束，目前新型城鎮化進程中出現了“逆城市化”“半城市化”以及“偽城市化”的現象。要高質量做好“農民進城”工作，需要堅持“以人為本”與“依法治理”相結合，堅持“政府主導”與“多方參與”相融合，堅持“存量優化”與“增量加快”協同推進，通過政策同頻共振確保進城農民“進”得安心，通過完善公共服務體系促使進城農民“住”得下來，通過創新社會治理方式推動進城農民“融”得進來。
關鍵詞:新型城鎮化 農業轉移人口 公共服務 社會治理
【中圖分類號】D66 【文獻標識碼】A
城鎮化是現代化的必由之路，而推進以人為核心的新型城鎮化建設是當前國家治理中的重大敘事。我國正在經歷歷史上最大規模的農業人口轉移過程，大量農業轉移人口涌入城市。做好新型城鎮化中“農民進城”工作，既是解決我國農業、農村和農民問題的現實需要，也是促進我國市場化、工業化與城鎮化健康發展的重要課題。
當前，我國新型城鎮化中“農民進城”工作扎實推進，常住人口城鎮化率穩步提升，城鎮綜合實力持續增強，城鎮面貌煥然一新，新型城鎮化建設成效顯著；同時，在快速推進城鎮化過程中，農民市民化工作也產生和積累了一些問題，對此我們需要理性看待。如何更好地做好“農民進城”工作，高質量推動城鄉融合發展和新型城鎮化建設，仍需進一步探索解決。
當前新型城鎮化中“農民進城”工作的主要問題
新型城鎮化的核心是人的城鎮化，而僅做到“農民進城”并不等于實現了城鎮化。農村人口進入城市，只有經濟得以自立、身份得以認同、為社會所接納，身心都融入城市，才是真正實現了農業轉移人口市民化。由于一些體制機制的約束，目前新型城鎮化進程中出現了“逆城市化”“半城市化”以及“偽城市化”的現象。
一是城鎮化過程中出現了“逆城市化”現象。隨著農村改革深入推進，農村土地新政實施，農民地位不斷提升，農民的財產權益得以進一步明確與保障。其中，農民財產權益主要包括農民的土地承包經營權、宅基地使用權以及集體收益分配權。當前這種不斷增加的財產權益與農村戶籍相綁定。在相關政策層面，明確了農民進城以后“三權不變”，以此解決農民進城落戶的后顧之憂。但在現實操作中，仍有諸多不確定性，農民與其權益之間是一種“弱連接”狀態。農民進城落戶后，這些留在農村的資產如何處置尚不明晰，農民對自己的“三權”保護仍然存在疑慮。這種農民和農民權益的“弱連接”導致農民進城的積極性不高。相當多的農民寧可撂荒土地、空置農房，在城里與農村之間兩頭跑，也不愿意將戶口從農村遷出去。目前部分農民轉換城市戶籍的意愿較低，甚至在一些地方出現“逆城市化”發展趨勢。這導致了一些地方的城鎮化在進入關鍵時期后，出現了農業轉移人口的城鎮化、市民化滯后于城市空間擴張的現象，城鎮化發展目標實際上未能如期實現。
二是城鎮化過程中出現了“半城市化”現象。“半城市化”體現在多個方面,主要包含人口“半城市化”、土地“半城市化”以及城市空間“半城市化”，同時這三種“半城市化”之間存在著極大的相關性。從“人口”的角度來看，“半城市化”是指城鎮化過程中農村人口向城市人口轉化的一種不完整狀態。具體而言，就是人住在城市了，但是戶口仍然在農村，成為“灰色人口”“流動人口”；家庭內部一部分人的戶口遷移到了城市，另外一部分成員的戶口仍然留在城市，沒有實現“家庭市民化”。從“土地”的角度來看，“半城市化”是指由于土地權屬的破碎，導致土地差異化開發治理，土地的使用功能與物質景觀出現了混雜，形成了“城鄉交錯帶”。從“空間”角度來看，“半城市化”地區是一種介于城市與鄉村之間的新型地域，即俗稱的“城鄉結合部”，其生產、生活方式與傳統的城市和鄉村均有著明顯不同，基礎設施、社會公益設施建設及軟件條件明顯滯后于中心城區。“半城市化”現象的出現有著歷史的必然性，但其本質上是一種低質量的“城市化”，需要采取有效措施加以解決。
三是城鎮化過程中出現了“偽城市化”現象。農民要實現徹底的“市民化”，需要經歷三個階段：農村戶口的城市化、進城農民權益的城市化以及農民自身意識的城市化。農村戶口的城市化，是指農村人口將戶籍轉變為城市市民，進而在形式上從農民轉變為市民。隨著國家與地方不斷調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，農村戶口的城市化已經不存在太大的障礙。但是由于前述原因，很多進城農民并不愿意放棄農村戶口。進城農民權益的城市化，是指農民進城以后，在基本公共服務方面能夠享受與城市居民相同的待遇。目前來看，經過各方努力，進城農民所享有的公共服務待遇確實有所提升，但在住房、教育、就業、社保、醫療、養老等基本公共服務方面離真正的“市民待遇”還有一定距離。農民自身意識的城市化，是指進城農民在意識形態、生活習慣與行為方式等方面的市民化。農村居民的人際關系網絡以地緣與血緣為紐帶，人脈關系單一化。進城農民與城市居民的交往程度普遍不深，再加上部分農民對城市中的人際交往持有恐懼情緒、戒備情緒與隔離情緒，心態上普遍存在孤獨感、壓抑感與邊緣感，并沒有真正融入城市的各個方面和各個領域。
以上三個階段問題的疊加，導致進城農民作為具有鮮明特征的獨特社會階層，與城市戶籍居民在城市內部形成了一種具有中國特色的“新二元社會結構”。“新二元社會結構” 問題如果不斷擴大，必然增加社會的不和諧因素,影響新型城鎮化的高質量發展。
處理新型城鎮化中“農民進城”工作的基本原則
黨的十九大報告指出，要“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”。這既是在國家戰略層面對新型城鎮化提出的思路，也是在新發展理念指導下對“農民進城”工作提出的更高要求。要高質量搞好“農民進城”工作，需要遵循若干基本原則。
第一，堅持“以人為本”與“依法治理”相結合的原則，規范推進“農民進城”工作。新型城鎮化要著力解決“人的城鎮化”問題，實際上就是通過讓農民變為市民，促進農村傳統社會向城鎮現代社會轉型。新型城鎮化與傳統城鎮化的最大差別，在于新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，而不是“物的城鎮化”。推進新型城鎮化不僅是實現國家現代化的重大戰略選擇，同時也是推進國家治理現代化面臨的重大考驗。要規范推進“農民進城”工作，必須堅持“以人為本”。在實際工作中，要堅持“以人民為中心”的發展思想，聚焦進城農民的獲得感、幸福感、安全感，在住房、教育、醫療、交通、社保等多方面推出有含金量的政策，讓進城農民住得下、有就業、能融入。此外，“農民進城”工作是一項龐大的系統工程，必須通過“法治”來實現其規范運行。法律制度能夠為農業轉移人口市民化提供合法性基礎。因此，需要不斷完善戶籍制度、土地制度、就業制度、社會保障制度，形成全面、科學、行之有效的農民市民化制度框架，為新型城鎮化提供制度支撐與法律保障。
第二，堅持“政府主導”與“多方參與”相結合的原則，協同推進“農民進城”工作。在新型城鎮化這一龐大的系統工程中，政府應發揮主導作用。農業轉移人口工作涉及土地、公安、教育、醫療、衛生、人社、規劃、住建、交通、環境等多個層級的政府部門。不同的層級、不同的部門應該圍繞農業轉移人口市民化，形成更加合理的事權清單。同時，在新型城鎮化中的“農民進城”工作里，要始終發揮市場在資源配置中的決定性作用。要明確政府和市場的功能邊界，形成公平正義、運轉高效的市場環境，通過政策創新將市場資源引入新型城鎮化這一宏大場景中來。以自治組織和社會組織建設為基點，拓寬農業轉移人口的民主政治參與途徑，形成社會協同效應。完善與促進市民化相關的多種社會機制，提高城市居民的接納度和包容度，實現社會認同與城市接納的良性互動。健全成本分擔機制，合理確定中央政府、地方政府、企業、個人需分擔的農業轉移人口市民化成本，實現“四個積極性”共同發力，協同推進“農民進城”工作。
第三，堅持“存量優化”與“增量加快”相結合的原則，持續推進“農民進城”工作。“農民進城”實際上可以分成兩部分進行思考，一部分是已經進城的農民如何實現“存量優化”的問題；另一部分是尚未進城的農民如何推進“增量加快”的問題。所謂“存量優化”，就是通過“基本公共服務隨人走”的思路，以提高質量為導向，保障進城農民與城鎮居民享有同等公共服務與市民權利，讓進城農民真正融進城鎮，推動進城農民在“非農化”后順利完成“市民化”。所謂 “增量加快”，就是結合不同城市的具體情況，提升城市綜合承載能力，按照農民本身的特征，采取“自愿、有序、分類”的思路，加快推動農業轉移人口市民化。據統計，2019年年末全國大陸總人口140005萬人，常住人口城鎮化率為60.60%，而戶籍人口城鎮化率僅為44.38%，這與經濟社會發展的要求相比明顯不足。當前需要按照黨的十九大“加快農業轉移人口市民化”中的“加快”這一要求，通過系統化舉措持續推進新型城鎮化進程。
加強新型城鎮化中“農民進城”工作的政策建議
農業轉移人口市民化的推進困難，其表面原因是戶籍等各項制度改革滯后，實質是制度改革后的利益格局調整以及由此產生的社會成本問題。推進新型城鎮化中“農民進城”工作，既需要實現價值理性與工具理性的深度融合，同時也要實現政策環境與政策工具的互動耦合。
推動政策同頻共振，實現進城農民“進”得安心
從政策文本來看，目前的農業轉移人口市民化工作具有嚴重的“碎片化”特征。這種“碎片化”特征主要體現為政策協同不夠、職責條塊分割，呈現明顯的“弱整體性”。政策“碎片化”大大影響著新型城鎮化的質量、效率與公平。必須通過健全法律法規和基礎制度體系，實現農業轉移人口市民化工作的“整體性治理”。當前，要通過制定新型城鎮化發展規劃，統籌推進新型城鎮化建設和鄉村振興，促使城鄉融合發展，為科學推動“農民進城”工作提供有力支撐。要修改完善《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》《擔保法》《戶口登記條例》等相關法律法規，實現農村居民 “權益固化”“權戶分離”以及“帶權進城”三者有機聯系，讓進城農民能夠“進”得安心，進而實現戶籍城鎮化率不斷提高與鄉村振興發展空間拓展的雙重目標。
完善公共服務體系，促使進城農民“住”得下來
2017年11月10日，習近平總書記在亞太經合組織工商領導人峰會上的主旨演講中指出：“讓人民過上好日子，是我們一切工作的出發點和落腳點。”城鎮化本身不是目的，通過城鎮化讓進城農民“過上好日子”才是目的，決不能讓“富農民”因為進城變成了“窮市民”。農民從農村戶口變成城市戶口后，住房問題怎么辦？就業能不能得到有效解決？這些問題都在影響著進城農民能否“住”得下來。這就需要基于效率、秩序與公平一體聯動的治理價值，不斷完善社會政策。需要大力發展租賃住房滿足進城農民的居住需求；需要大力支持經濟適用房、廉租房等保障性住房建設，以解決低收入進城農民的住房難問題；需要完善住房公積金制度，讓進城農民降低購房成本。公共服務部門要將農業轉移人口納入城鎮就業保障體系，加強對進城農民的技能培訓工作，減少各項歧視性政策和差別待遇，平等提供就業崗位，提供同等的政策和資金支持，鼓勵自主創業、靈活就業。只有將農業轉移人口納入城市社會保障體系之中，使其能享受與城市居民相同的福利政策，農業轉移人口才能“住”得下來，有“活”可干。
創新社會治理方式，推動進城農民“融”得進去
通過多年持續改革，作為一種“社會屏蔽”制度的二元戶籍制度體系正在逐步消解。但是城市社會長期對進城農民采取的“經濟性接納”和“社會性排斥”的錯位選擇，讓一些進城農民始終作為城市的“異質群體”而存在，導致農業轉移人口實質性身份轉換比較艱難。同時，農業轉移人口缺乏更多與市民互動交流的機會與途徑，在城市中的社會關系網絡狹小單一，也進一步導致其社會融入度偏低。“農業轉移人口市民化問題本質上就是農業轉移人口與市民的共生及共生進化的問題”，必須創新社會治理方式，以強有力的社區建設為進城農民提供有效的物質和精神幫助，強化對農業轉移人口的人文關懷，增強進城農民的城市歸屬感，推動進城農民盡快融入城市文明。與之相對應，也要加強對進城農民的教育，推動進城農民在生活觀念與行為習慣等方面全方位完成轉變，實現其內在維度與外在維度的“再社會化”，真正做到對城市的“心理融入”。
【本文作者為四川大學公共管理學院教授，行政管理系主任；本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）及四川大學哲學社科青年杰出人才培育項目“國家治理現代化場域中的社會治理重大問題研究”的階段性成果】
參考文獻
[1]柳發根：《和諧共生:市民化的愿景與實踐路徑——〈共生視域下農業轉移人口市民化問題治理研究〉書評》，《學習月刊》，2019年第3期。
[2]丁靜：《農業轉移人口市民化政策運行的邏輯起點與理性回歸》，《求實》，2018年第6期。
責編：臧雪文 / 賀勝蘭
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